Statsforvalterens behandling av klage over reguleringsplan for Apalvika, planID 2022001, i Risør kommune.

Vi mottok i dag følgende vedtak i forbindelse med vår klage datert 19. mars 2024 i forbindelse med politisk vedtatt reguleringsplan for Apalvika. Hele vedtaket kan leses her:

Vi viser til kommunens oversendelse av klagesaken den 03.05.2024. Vi beklager den lange saksbehandlingstiden.  

Statsforvalteren opprettholder kommunens vedtak. 

Sakens bakgrunn: 

WSP Norge AS fremmet på vegne av Porta Risør AS forslag til detaljreguleringsplan for Apalvika. Planen åpner for riving av bestående bygg og oppføring av tre punkthus med 37 ferieleiligheter. Formålet med detaljreguleringen er å utvikle Apalvika med ferieleiligheter og tilhørende anlegg som småbåthavn, gjestebrygge, rekreasjonsområde for allmennheten og stupetårn. Det fremgår av planbeskrivelsen at det er en intensjon at området skal skape mer aktivitet, og tilføre kvaliteter til Søndeled som lokalsenter. 

Det ble meldt oppstart av detaljreguleringsplanen 17.03.2021 med høringsfrist den 07.05.2021. I høringsprosessen kom det inn totalt 22 innspill fra statlige og regionale instanser, naboer og andre berørte. Statsforvalteren i Agder og Norges vassdrags- og energidirektorat fremmet innsigelser mot planen. Innsigelsene ble senere frafalt. Risør kommunestyre vedtok reguleringsplanen den 27.04.2023, med 16 mot 13 stemmer. Godkjenning ble gitt på vilkår om at rekkefølgekrav knyttet til utbedring av Hasåsveien trer i kraft før det gis byggetillatelse. Fortidsminneforeningen avd. Aust-Agder (heretter FFA) påklaget vedtaket den 19.05.2023. Kommunedirektøren mente på bakgrunn av klagen at det forelå nye/forsterkede momenter i saken, og anbefalte kommunestyret å ta klagen til følge og oppheve vedtaket. Kommunestyret vedtok i møte den 15.06.2023 med 17 mot 12 stemmer å ikke ta klagen til følge. Saken ble så oversendte til Statsforvalteren i Agder for behandling. 

I vedtak av 20.12.2023 opphevet vi kommunestyrets reguleringsvedtak, da vi fant at vedtaket ikke var begrunnet i tråd med reglene i fvl. §§ 24 og 25. Saken ble sendt tilbake til kommunen for ny behandling. 

I innstilling til ny politisk behandling av planforslaget, anbefalte kommunedirektøren å sende planen tilbake for ny høring med diverse retningslinjer for videre arbeid, som vi ikke finner det nødvendig å gjengi her. Ved behandling i Miljø- og teknisk utvalg ble dette forslaget satt opp mot fellesforslag fra Høyre og Venstre om å godkjenne detaljreguleringsplanen, men med ny og utfyllende begrunnelse for dette valget. Kommunedirektørens forslag ble vedtatt med 4 mot 3 stemmer, og dette ble innstillingen til kommunestyrets behandling. 

Kommunestyret behandlet saken i møte den 29.02.2024. Det ble fremmet fellesforslag fra Høyre, Venstre og FrP om å godkjenne detaljreguleringsplanen med utfyllende begrunnelse. Fellesforslaget ble vedtatt med 16 mot 13 stemmer. 

Reguleringsvedtaket ble påklaget av FFA den 19.02.2024. Vi viser til klagen. 

Kommunestyret behandlet klagen i møte den 25.04.2024. Klagen ble ikke tatt til følge. Saken ble deretter oversendt Statsforvalteren for endelig avgjørelse. 

Statsforvalteren forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter, og gir derfor ikke ytterligere saksreferat. Vi viser til sakens dokumenter. 

Statsforvalterens vurdering: 

Klagen behandles i medhold av plan- og bygningsloven (pbl.) av 2008 § 12-12 tredje ledd, jf. § 1-9, samt delegasjon av avgjørelsesmyndighet fra Miljøverndepartementet, jf. rundskriv T-2/09. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 34 andre ledd. 

Saken anses forsvarlig opplyst, jf. fvl. § 17 første ledd og vi finner derfor å kunne avgjøre den på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Vi finner det ikke nødvendig å foreta befaring, da de faktiske forholdene er forsvarlig belyst gjennom kart, bilder, illustrasjoner og flyfoto. 

Vi bemerker innledningsvis at Statsforvalteren har begrenset myndighet til å gjøre endringer i en reguleringsplan som er påklaget. Vi kan ikke selv endre planen, men vi kan i spesielle tilfeller forsøke å få kommunen til selv å velge en annen løsning. Vi kommer nærmere tilbake til dette under vurderingen av anførslene knyttet til planens innhold. 

Vi påpeker i denne sammenheng også at reguleringsvedtak er en type skjønnsmessig vedtak hvor det skal legges stor vekt på hensyn til det kommunale selvstyret, jf. fvl. § 34 annet ledd. 

Klagen: 

På bakgrunn av opplysningene i saken legger vi til grunn at FFA har klagerett, og at klagen er fremsatt innenfor klagefristen, jf. fvl. §§ 28 og 29. 

I klagen anføres det at begrunnelsen i stor grad er den samme nå som ved Statsforvalterens forrige behandling. FFA mener rammeverket og de faglige uttalelser og innspill i saken taler for seg, og begrunnelsen er etter klagers syn ikke i samsvar med kommunens egne rammer. Klager kan heller ikke se at begrunnelsen viser at kommunestyret har utøvd sitt skjønn på en saklig eller forsvarlig måte, og det anføres at det ikke er foretatt konkrete og gode planfaglige vurderinger for hvorfor innspillene som har kommet vedr. kulturmiljøvernet ikke kan hensyntas. Videre ser klager ikke at begrunnelsen sikrer at berørte parter får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til at man forstår hvorfor man ikke kan ta hensyn til kulturmiljøverdier og god stedstilpasning. 

Det er i klagen foretatt en gjennomgang av historien rundt Apalvika og bygningen som i dag står der, og vist til at dette 1400 m2 lagerbygget er en massiv konstruksjon i god stand, og et teknisk-industrielt kulturminne. At Apalvika er et viktig kulturminne har kommet tydelig frem i hele planprosessen gjennom stedsanalyser med 20 års mellomrom som lokaldemokratiet selv har vedtatt, og faglige uttalelser fra Agder Fylkeskommune. 

FFA er uenig med forslagsstiller i at forslaget er «et nytt nasjonalt arkitektonisk landemerke», men heller et stedsfremmed utbyggingsprosjekt som kunne stått hvor som helst i verden, og med det vil bidra til å fragmentere og svekke kulturmiljøkvalitetene i området. 

Saksbehandlingen: 

Som det fremgår over, mener FFA kommunestyrets begrunnelse fortsatt ikke er i tråd med kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25. Spørsmålet i det følgende er altså om begrunnelsen for å vedta planen til tross for negativ uttalelse fra relevant fagmyndighet og kommunedirektørens innstilling nå er tilstrekkelig. 

Vi gjentar for ordens skyld i korte trekk det rettslige utgangspunktet for kravene til begrunnelse, slik dette er redegjort for i vårt vedtak av 20.12.2023. 

Reguleringsvedtak er enkeltvedtak som skal begrunnes, jf. fvl. §§ 24 og 25. Etter fvl. § 25 første og andre ledd skal det i begrunnelsen nevnes de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre følger det av fvl. § 25 tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør nevnes. Når forvaltningen velger et annet alternativ enn det som følger av fagutredninger, foreligger det et skjerpet begrunnelseskrav (1: Se Sivilombudets uttalelse i sak 2012/640). For at begrunnelsen skal være i tråd med kravene i loven, må det derfor etter vårt syn komme konkret og tydelig frem hvordan kommunestyret har vektet de ulike hensynene i saken mot hverandre, og hvorfor kommunestyret har vedtatt planen i strid med klare råd fra relevant fagmyndighet og kommunedirektørens innstilling. 

Som det også fremgår av vårt forrige vedtak i saken, er det klart ut fra sakens dokumenter at både kommunen og forslagsstiller her har et ønske om å utvikle området, men at en rekke høringsinstanser, herunder Agder fylkeskommune som fagmyndighet på kulturmiljø, har uttrykt sterk skepsis over den planlagte bebyggelsens høyde og tilpasning til terreng og omgivelser. Fylkeskommunen har oppfordret sterkt til at bebyggelsen reduseres og bearbeides for å få en bedre tilpasning til landskap og omkringliggende bebyggelse. Når det gjelder kulturmiljøet, er det vist til at innseilingen til Apalvika er et historisk viktig kulturlandskap, og at bebyggelsen rundt fjorden er moderat og preget av variert, eldre småhusbebyggelse og landbrukseiendommer. Godt bevart bebyggelse og spor etter den gamle industrien skaper et tilnærmet sammenhengende belte av kulturhistorie fra Frøyna og Apalvika til Søndeled. 

Ved sin nye behandling av saken, har kommunestyret gitt følgende begrunnelse for at planen er vedtatt til tross for de virkningene fylkeskommunen mener planen vil ha for kulturmiljøet: 

Som Agder fylkeskommune fremhever har det bestående bygget en viss kulturhistorisk verdi, men eksisterende bygg er funnet ikke egnet for transformasjon. Fundamentet det hviler på er saltvannserodert over mange årtier og er derfor sterkt svekket hvilket medfører at det må fjernes og støpes på nytt. Dagens bygg er også i sin form med sitt store flate areal og sin bærende konstruksjon laget for et helt annet formål. Det lar seg derfor ikke transformere til leilighetsbygg. 

Materialer fra bestående bygg vil dessuten bli gjenbrukt andre steder. Kommunestyret vurderer derfor verdien av det kulturhistoriske i denne saken annerledes enn fylkeskommunen. Ved avveining mellom de ulike hensynene har kommunestyret lagt størst vekt på at det er ønskelig med en utvikling av området, noe som også øker allmennhetens tilgjengelighet i strandsonen. Videre er det lagt vekt på at landskapet tåler en slik utnyttelse som planen legger opp til. Disse forholdene veier tyngre enn at det gamle bygget rives og noe av kulturhistorien går tapt og bygget vil uansett ikke kunne gjenbrukes. 

(…) 

Den eldre bebyggelsen på Frøyna og ved Blesvikodden ligger på den andre siden av fjorden og avstanden til den er ganske stor. For øvrig er det ny hyttebebyggelse på Frøyna som ligger i det samme landskapsrommet. Arkitekturen presentert i Apalvika er ny i området og kommunestyret vurderer at landskapet tåler en slik endring og at de kulturhistoriske verdiene ikke er så store at de bør vektes tyngre enn andre hensyn. 

For Statsforvalteren fremstår det noe uklart hvordan kommunestyret kan henvise til at det vurderer verdien av det kulturhistoriske i saken annerledes enn fylkeskommunen, som jo nettopp er fagmyndighet på kulturmiljø. Her dreier det seg imidlertid ikke om et kulturmiljø eller en eksisterende bebyggelse som er vurdert å ha nasjonal eller regional verdi, og ut fra uttalelsen fra fylkeskommunen gjør det seg her ikke gjeldende sterke regionale eller nasjonale interesser, men lokale interesser. Kommunestyrets henvisning til at det vil være krevende å transformere bygningsmassen støttes også til dels også av kommunedirektørens saksfremstilling, hvor det er vist til at det pga. konstruksjonen av kaia vil bli utfordrende, eller i alle fall svært kostbart, med en transformasjon, selv om dette ideelt sett ville vært den beste løsningen. Det er også henvist til at det blir nokså stor avstand mellom den nye bebyggelsen og den eldre bebyggelsen på Frøyna og ved Blesvikodden, og det er konkret vist til at en utvikling av området, som også øker allmennhetens tilgang til strandsonen, veier tyngre for kommunestyret enn at noe kulturhistorie går tapt. Statsforvalteren anser kommunestyrets begrunnelse her for å i tilstrekkelig grad vise at hensynet til å bevare de lokale kulturverdiene er veid mot hensynet til en utvikling av området gjennom det planforslaget som er fremlagt. 

Fylkeskommunen har som nevnt uttrykt særlig skepsis over den planlagte bebyggelsens høyde og tilpasning til terreng og omgivelser. Til dette har kommunestyret vist til følgende: 

Ny bebyggelse vil ligge på samme sted som den eksisterende, ha samme fotavtrykk, men bli høyere og få et større volum bakover i en innfelt parkerings garasje. Bygget vil deles opp i tre punkthus over en felles del på tre etasjer, og fasadene vil trappes noe og brytes opp. Skogen i bakkant av bebyggelsen er en registrert naturtype og skal ikke berøres. Dette bidrar til å beholde det ubebygde preget bak leilighetene. Bygningsmassen vil gjennom materialvalg og myke former, underordne seg fargene i naturen på stedet. Bygget er som det er tegnet mer som en arkitektonisk skulptur og er lite egnet til å endres på pga. form og tilpassing i terrenget. 

De nye byggene vil gli godt inn i omkringliggende flora og terreng og skape liten eller ingen silhuett. Terrenget i nord, bak bebyggelsen stiger oppover og består av en høy ås. Derfor tåler landskapet godt bebyggelsen som foreslått i planen. Utbygger har i samarbeid med administrasjonen foretatt undersøkelser rundt dette ved at det er tatt bilder på administrasjonens instruks på gitte geografiske punkter, og bygget er fotomontert inn i terrenget som det vil bli seende ut i fremtiden. Disse illustrasjonene er brukt i regulerings- og informasjonsarbeidet og bekrefter dette. Samlet sett vil virkning i landskapet være godt innenfor tålegrensen i det landskapsrommet det utgjør en del av. 

Etter vårt syn har kommunestyret her foretatt en vurdering av den planlagte bebyggelsens tilpasning til omgivelsene. Statsforvalteren har forståelse for at klager ikke er enig i vurderingene som er foretatt, men kommunestyret har etter vårt syn i tilstrekkelig grad og på en konkret måte redegjort for hvorfor planen er vedtatt med den utforming planforslaget legger opp til, og vi anser da forvaltningslovens krav til begrunnelse for å være oppfylt også her. 

Kommunestyret har videre vist til forhold rundt prosessen med utarbeidelsen av planen, og påpekt at utvikler har hatt en svært åpen prosess underveis, med åpne folkemøter, store avisannonser og utvikler har hele tiden forsikret seg om at det er flertall i kommunestyret. Dette skriver kommunestyret at har vært meget viktig for vedtaket. Det er uklart for Statsforvalteren hvorfor dette har vært ansett som spesielt viktig, og vi ser at det her kan stilles spørsmål ved om det er tatt utenforliggende hensyn. Vi viser til at plan- og bygningsloven inneholder krav til hvilke medvirkningsprosesser som skal foretas i en planprosess. At en forslagsstiller evt. gjør noe ut over medvirkningskravene som følger av loven er selvsagt positivt, men kan ikke utgjøre en begrunnelse for å vedta en plan der man går mot fagmyndigheters råd. Kommunestyret skal, etter fullført behandlingsprosess, på fritt grunnlag kunne ta standpunkt til om en plan skal vedtas eller forkastes, og det er ikke anledning til å gjennom forhåndsavtaler e.l. binde opp myndigheten til fritt å avgjøre om et privat planforslag skal fremmes for videre behandling eller vedtas (2: Se rundskriv H-5/02 pkt. 3.7, som også referert til på s. 6 i vårt vedtak av 22.02.2024 med vår ref. 2023/9199, kommunens ref. 21/2598). Etter loven er det altså ikke slik at en privat forslagsstiller har krav på å få gjennom et planforslag, så lenge det i prosessen er mer åpenhet og medvirkning enn loven krever. Tvert imot kan kommunestyret etter pbl. § 12-12 første ledd siste punktum fritt sende et planforslag tilbake til ny behandling dersom det ikke er enig i forslaget, og det er ikke gjort unntak for dette uansett hvor mye jobb forslagsstiller har lagt ned i forslaget eller prosessen. 

Til tross for dette, har Statsforvalteren under en viss tvil kommet til at kravene til begrunnelse i fvl. §§ 24 og 25 er overholdt. Kommunestyret har gjennom begrunnelsen vist hvorfor det har kommet til et annet resultat enn det fagmyndigheter på området og kommunedirektøren har anbefalt. Selv om begrunnelsen på punktet nevnt like over bygger på mindre saklige hensyn, mener vi samlet sett kommunestyret har vektet ulike hensyn mot hverandre, og i tilstrekkelig grad har vist til hvorfor planen er vedtatt i strid med kommunedirektørens og relevant fagmyndighets syn. Hensynet til det kulturhistoriske er avveid mot andre hensyn, som hensynet til utvikling av området og hensynet til å øke allmennhetens tilgjengelighet til strandsonen. Vi har i denne sammenheng også vektlagt at det her ikke er slik at planen legger opp til noen forskjellsbehandling av grunneiere e.l., som ville stilt enda strengere krav til kommunestyrets vurderinger (3: Se Sivilombudets uttalelse i sak 2011/40).

Vi forstår videre klagen slik at FFA mener det er et vilkår for å vedta en reguleringsplan at fordelene med planen er klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, og det at det ikke foreligger en slik avveining er en saksbehandlingsfeil. Vi vil for ordens skyld bemerke at dette ikke er et vilkår for vedtakelsen av reguleringsplaner, men derimot et vilkår for dispensasjon etter pbl. § 19-2, noe denne saken ikke gjelder. Det er ingen bestemmelser i pbl. kapittel 12 som angir at kommunestyret skal foreta en vurdering av fordeler og ulemper med en reguleringsplan før den vedtas. Derimot er det slik at kommunestyret står relativt fritt til å vedta en plan eller sende den tilbake til ny behandling, jf. pbl. § 12-12 første ledd siste punktum, såfremt saksbehandlingsreglene i loven er fulgt og vedtaket ikke bygger på utenforliggende hensyn, det ikke foreligger usaklig forskjellsbehandling eller avgjørelsen er vilkårlig eller klart urimelig (4: De ulovfestede forvaltningsrettslige prinsippene om myndighetsmisbruk, se Ot.prp. nr. 42 (1991-1992) s. 306 og NOU 2019: 5 pkt. 34.2.2 med videre henvisninger).  

Statsforvalteren finner etter dette ikke at det foreligger saksbehandlingsfeil i saken.  

Vurdering av anførsler knyttet til planens innhold: 

Når det gjelder det konkrete innholdet i planen, og herunder plassering og utforming av bebyggelse, fastsettelse av høyder m.v., er utgangspunktet at det i planprosessen skal foretas brede planmessige vurderinger av hvilken utnytting av området som totalt sett regnes som mest tjenlig. Denne avgjørelsen, som må baseres på lokalkunnskap, vil være av skjønnsmessig karakter. Av dette følger at en plan vil kunne være til ulempe for noen uten at dette er til hinder for at planen godkjennes. Myndigheten til å foreta disse avveiningene er lagt til kommunestyret, og Statsforvalteren må som nevnt legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av dette skjønnet. Det innebærer at Statsforvalteren som klageinstans har begrenset mulighet og myndighet til å overstyre kommunens valg av løsninger.  

Som nevnt over er det også slik at vår mulighet til å gjøre endringer i en vedtatt reguleringsplan er begrenset, og vi kan ikke selv endre innholdet i planen, men vi må evt. forsøke å få kommunen til selv å velge en annen løsning. I en relativt ny uttalelse fra Sivilombudet, fremgår det at Statsforvalterens kompetanse som klageinstans når det gjelder innholdet i en reguleringsplan må ses i sammenheng med bestemmelsene om innsigelser i loven (5: Se Sivilombudets uttalelse i sak 2023/5626 pkt. 3, se særlig avsnitt 38-39). I en sak hvor det er fremmet innsigelse, skal innsigelsen søkes løst i dialog med kommunen. Det er kommunestyret som beslutter om innsigelsen skal tas til følge, og blir innsigelsen ikke løst gjennom prosessen, er det departementet som skal avgjøre om den skal tas til følge og som evt. kan gjøre endringer i planen, jf. pbl. § 12-13 andre ledd. Av pbl. § 12-13 tredje ledd følger det at det kun er der planen strider mot nasjonale interesser eller regional plan, eller mot kommuneplanens arealdel, at departementet kan oppheve hele eller deler av planen eller gjøre endringer som finnes påkrevd. I lys av at Sivilombudet mener Statsforvalterens kompetanse som klageinstans må ses i sammenheng med denne bestemmelsen, legger vi til grunn at tilsvarende skranke som for at departementet skal endre planen ved innsigelse gjør seg gjeldende også for at vi ved klagebehandling skal be kommunen om å endre innholdet i planen. Det innebærer at det må være en relativt høy terskel for at vi skal be kommunen gjøre endringer i en vedtatt plan, og at dette i all hovedsak vil kunne skje der planen strider mot nasjonale interesser, regional plan eller kommuneplanens arealdel. 

I denne saken er det særlig opplysningene om virkningen bebyggelsen vil få for omgivelsene og konsekvensene en gjennomføring av planen har for kulturmiljøet, som tilsier at innholdet evt. burde vært endret. Statsforvalteren er enig med både klager, kommunedirektøren og fylkeskommunen i at bebyggelsen vil fremstå dominerende i landskapet og vi anser den også for i liten grad å være tilpasset kulturmiljøet i området. Det fremstår etter vårt syn noe spesielt at kommunestyret, om enn med knapt flertall, har valgt å vedta en reguleringsplan i strid med såpass klare faglige råd som foreligger i denne saken. 

Her er det imidlertid slik at både Fylkeskommunen og Riksantikvaren har innsigelseskompetanse i saker som berører kulturmiljøet (6: Vedlegg til rundskriv H-2/14, Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven), men denne kompetansen er ikke brukt i saken. Det fremkommer som nevnt heller ikke av uttalelsen fra fylkeskommunen som fagmyndighet at planen har vesentlige virkninger for eller strider mot nasjonale interesser, og heller ikke mot vesentlige regionale interesser. Statsforvalteren kan med andre ord vanskelig se at det gjør seg gjeldende nasjonale interesser i saken, jf. pbl. § 12-13 tredje ledd. Vi ser da heller ikke at vi er i en situasjon der det er naturlig for oss som klageinstans å be kommunen om å endre innholdet i planen. 

Når dette er situasjonen, mener vi den nærmere avveiningen av kryssende interesser ligger innenfor det kommunale selvstyret, hvor kommunen har et nokså vidt handlingsrom. Vi har som nevnt forståelse for klagers synspunkter, men som det fremgår av vurderingen over har vi kommet til at begrunnelsen for å vedta planen var tilstrekkelig og i tråd med forvaltningslovens krav. Vi ser heller ikke at det foreligger andre saksbehandlingsfeil i saken, og vi anser saken for å være godt nok opplyst til at kommunestyret hadde grunnlag for å fatte vedtaket. Det er også slik at kommunestyret gjennom hele prosessen har vært godt kjent med FFAs, fylkeskommunens og kommunedirektørens syn på innholdet i planen, men til tross for dette har valgt å vedta planen. Ut fra dokumentene i saken er det ikke holdepunkter for å fastslå at kommunens valg av løsning er basert på forhold som ikke er legitime å hensynta ved utarbeidelsen av en plan, og i en slik situasjon er kommunens reguleringsskjønn i hovedsak en avveining av lokale interesser. 

Også klagers øvrige merknader er vurdert, uten at vi ser at disse kan føre frem. Vi har dermed kommet til at det ikke er grunnlag for å ta klagen til følge. Kommunens reguleringsvedtak  opprettholdes. Det betyr at FFA ikke har fått medhold i sin klage. 

Statsforvalterens vedtak 
Kommunestyrets vedtak av 29.02.2024 om detaljreguleringsplan for Apalvika opprettholdes under henvisning til begrunnelsen over. Klagen tas ikke til følge. 

Statsforvalterens vedtak i klagesaken kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan, jfr. fvl. § 28 tredje ledd. 

Med hilsen  

Monica Bjørkholt Breive (e.f.) 
justis og kommuneøkonomidirektør 
 

Malin Lorentzen-Lund 
seniorrådgiver