Statsforvalteren tar ikke klage til følge - Reguleringsplan for Hasalen i Risør.

Vi mottok i dag vedtak fra Statsforvalteren i Agder på klager fra nabober, Verneforeningen i Risør og Søndeled, Naturvernforbundet i Agder og vi i Fortidsminneforeningen kom med, rundt ny reguleringsplan for Hasalen i Risør hvor det skal sprenges ut et større felt like ved sentrum for å gjøre plass til ferieleiligheter. Vi synes dette er en trist dag for byens kulturmiljø, men tar vedtaket til etterretning. Her kan du lese hele vedtaket:

Vi viser til kommunens oversendelse mottatt her 02.12.2022.

Statsforvalteren opprettholder kommunens vedtak.

Sakens bakgrunn

Løkteskjær Brygge AS varslet i 2019 om oppstart av reguleringsplanarbeid for Hasalen. Planen legger til rette for to leilighetsbygg med totalt 10 leiligheter. Den åpner videre for nytt fortau på nordsiden av Buvikveien, to nye møteplasser for biler langs Buvikveien, brygge og småbåthavn samt mulighet for å opparbeide et nytt bade- og rekreasjonsområde.

I møte den 10.11.2021 besluttet kommunen å legge detaljreguleringen ut til offentlig ettersyn. Ved høringsfristens utløp den 14.01.2022 var det kommet inn seks uttalelser fra statlige og regionale myndigheter, og åtte merknader fra berørte naboer og velforeninger. Statsforvalteren i Agder ved miljøvernavdelingen ble gitt utsatt høringsfrist, og fremmet i brev den 21.01.2022 innsigelse til planforslaget som følge av manglende sikring av arealer for lek, manglende sikring av tilstrekkelig store uteoppholdsarealer og manglende sikring av kvaliteter på uteoppholdsarealer. Med bakgrunn i innsigelsen ble planforslaget revidert, og i brev den 27.09.2022 besluttet Statsforvalteren å frafalle innsigelsen.

Kommunestyret behandlet planforslaget den 29.09.2022. Kommunedirektørens forslag til vedtak var å godkjenne forslaget til detaljregulering. Det ble fremmet et alternativt forslag til vedtak om å ikke godkjenne forslaget til detaljreguleringsplan, med den begrunnelse at ulempene for omgivelsene ved planforslaget er større enn fordelene, og særlig til at utbyggingen vil bryte med Risørs kulturhistoriske byggeskikk og arkitektur. Kommunedirektørens innstilling ble vedtatt med 15 mot 14 stemmer:

Risør kommunestyre godkjenner forslag til detaljreguleringsplan av Hasalen, gnr. 16, bnr. 1 og 9, i medhold av § 12-12 i plan- og bygningsloven.

Vedtaket ble påklaget av Fortidsminneforeningen i Agder den 19.10.2022, av Naturvernforbundet i Agder den 26.10.2022 og av Verneforeningen for Gamle Risør og Søndeled den 31.10.2022.

Kommunestyret behandlet klagene i møte den 24.11.2022. Klagene ble ikke tatt til følge. Saken ble deretter oversendt Statsforvalteren for endelig avgjørelse.

Statsforvalteren forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter, og gir derfor ikke ytterligere saksreferat.

Statsforvalterens vurdering

Klagen behandles i medhold av plan- og bygningsloven (pbl.) av 2008 § 12-12 tredje ledd, jf. § 1-9, samt delegasjon av avgjørelsesmyndighet fra Miljøverndepartementet, jf. rundskriv T-2/09. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 34 andre ledd.

Saken anses forsvarlig opplyst, jf. fvl. § 17 første ledd og vi finner derfor å kunne avgjøre den på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Vi finner det ikke nødvendig å foreta befaring, da de faktiske forholdene er forsvarlig belyst gjennom kart, bilder, illustrasjoner og luftfoto.

Vi bemerker innledningsvis at Statsforvalterens myndighet til å gjøre endringer i en reguleringsplan som er påklaget er begrenset. Vi kan ikke selv endre planen, men kan, dersom vi finner grunn til det, forsøke å få kommunen til selv å velge en annen løsning. Dersom dette ikke fører frem skal saken, sammen med Statsforvalterens uttalelse, sendes Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjørelse.

Reguleringsvedtak er en type skjønnsmessig vedtak hvor det skal legges stor vekt på hensyn til det kommunale selvstyret, jf. fvl. § 34 annet ledd.

Forholdet mellom vedtatt detaljregulering og overordnet kommuneplan er ikke tatt opp av klagerne. Vi nevner likevel kort at områdene på land som detaljreguleringen skal gjelde for, er avsatt til boligbebyggelse i kommuneplanen (jf. pbl. § 11-7 andre ledd nr. 1), mens arealene i sjø er avsatt til bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone (jf. pbl. 11-7 andre ledd nr. 6). Deler av arealene på land og i sjø er skravert med hensynssone faresone, H310, ras- og skredfare. Arealene i sjø er båndlagt etter lov om naturvern, hensynssone H720_8. Hensynssonen omfatter bevaringsområde for hummer i Risør havn, og forskrift om fredningsområder for hummer oppstiller ikke forbud mot tiltak detaljreguleringen her gjelder. Vi legger dermed til grunn at planforslaget er i samsvar med overordnet kommuneplan.

Klagene
På bakgrunn av opplysningene i saken legger vi til grunn at klagerne har klagerett jf. fvl. § 28. Når det gjelder klagefrist, ble reguleringsvedtaket sendt klagerne i brev datert 04.10.2022, og basert på kommunens redegjørelse, legger vi til grunn at klagefristen er overholdt av samtlige klagere, jf. fvl. § 29.

Klagen fra Fortidsminneforeningen går i korte trekk på at planområdet ligger i «inngangsporten» til Risør sentrum, sett fra sjø. Området grenser også mot planområdet for Risør sentrum, som er omfattet av hensynssone bevaring kulturmiljø. Det påpekes at Risør sentrum inngår i Riksantikvarens NB-register, og vises til Riksantikvarens «strategi og faglige anbefalinger for by- og tettstedsutvikling» samt «faglige råd for forvaltning av NB-området Risør Sentrum. Fortidsminneforeningen viser og til at Agder Fylkeskommune sterkt frarådet prosjektet både ved oppstart av planarbeidet og etter offentlig ettersyn. Etter førstnevnte vurderte de også å fremme innsigelse.

I klagen fra Verneforeningen stilles det spørsmål ved om politikernes beslutningsgrunnlag var tilstrekkelig da planen ble vedtatt. Det vises også til at anleggsarbeid vil medføre at Buvikveien vil måtte stenge en periode, og at Statens vegvesen i høringsuttalelse opplyste at Solsiden ikke er egnet for tyngre transport. Foreningen ber om at det legges inn rekkefølgebestemmelse om at byggearbeidene på Holmen må være avsluttet før anleggsarbeidene i Hasalen kan starte opp. I tilleggsmerknader er det pekt på at det vil være uforutsigbart hvor mye masser som vil løsne ved sprengningsarbeidene utbyggingen vil kreve, dermed er det også uforutsigbart hvor topp av skjæring vil komme i det eksisterende terrenget. Jo høyere toppen av skjæringen kommer, desto mer eksponert vil denne skjæringen bli. Verneforeningen mener politikerne umulig kan vurdere hva som er realistisk høyde på fjellskjæringen i dette tilfellet, og det anføres at reguleringsvedtaket er fattet på et for tynt grunnlag.

Naturvernforbundet anfører at reguleringsplanen bryter med viktige intensjoner bak det generelle byggeforbudet i pbl. § 1-8, og at tiltaket vil ligge eksponert mot sjø og ha negativ virkning på både landskap og kulturmiljø. I likhet med øvrige klagere, påpeker forbundet at utbyggingen forutsetter store utsprengingsarbeider. Det anføres at tiltaket bryter med grunnleggende verneverdier som karakteriserer Risør by ved at det forutsetter omfattende masseuttak i et naturområde. Naturvernforbundet mener videre marine naturtyper og de ulike artenes bruk av områdene som skal fylles ut er mangelfullt undersøkt i planarbeidet. Det anføres også at det ikke foreligger informasjon om utfyllingens konsekvenser for marint liv. Sedimentprøver viser alvorlig sterkt forurensede bunnsedimenter og representerer en toxisk risiko i seg selv, særlig for marine bunndyrsarter. En utfylling vil ifølge Naturvernforbundet kunne føre til spredning av forurensningen. Med bakgrunn i miljøtilstanden anbefaler Naturvernforbundet at det utarbeides en plan for opprydding i et større, tilstøtende sjøbunnsareal.

Saksbehandlingen
Vi oppfatter samtlige klagere slik at de mener reguleringsplanen er for dårlig utredet på ulike punkt. Naturvernforbundet peker på manglende utredning og undersøkelser av konsekvenser for marint liv m.v. ved utfylling i sjø, mens vi forstår Fortidsminneforeningen og Verneforeningen slik at de mener saken ikke var tilstrekkelig opplyst hva gjelder de kulturmiljømessige konsekvensene en utbygging i tråd med reguleringsplanen vil få, særlig med bakgrunn i at planområdet ligger nært Risør Sentrum og helt inntil område som er omfattet av hensynssone bevaring kulturmiljø.

Det følger av fvl. § 17 at et forvaltningsorgan «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Ordlyden er generell og omfattende, og det følger derfor allerede av formålet med bestemmelsen at man ikke kan ta den generelle utredningsplikten bokstavelig, da formålet med saksforberedelsen er «å skaffe til veie alt det materiale av faktisk og rettslig art som er nødvendig for sakens avgjørelse».1 Høyesterett har vist til at kravet til grundighet må bero på en avveining mellom hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat og en tjenlig ressursbruk, og videre at utredningsplikten må tilpasses de konkrete omstendighetene i saken.2

Statsforvalteren legger på bakgrunn av det forannevnte til grunn at kravet til sakens opplysning beror på en avveining av to hensyn. Partene ønsker på sin side at alle argumenter og opplysninger kommer frem, og vurderes mest mulig inngående. Forvaltningen er på den andre side avhengig av en viss grad av effektivitet, noe som tilsier at man må ha en proporsjonal ressursbruk med hensyn til sakens viktighet. Ved private planforslag, som i saken her, er det i utgangspunktet forslagsstiller som plikter å utrede konsekvenser og virkninger av det aktuelle tiltaket som planen åpner for. Der dette er fremskaffet må forvaltningen vurdere alle relevante opplysninger som foreligger.

I plan- og bygningsloven er det gitt visse særregler for hvilken utredningsplikt som foreligger ved utarbeidelsen av reguleringsplaner. Pbl. § 4-1 angir lovbestemte utredningskrav for reguleringsplaner som kan få «vesentlige virkninger for miljø og samfunn». Av pbl. § 4-1 fremgår at det som ledd i varsling av planoppstart skal utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet, som skal gjøre rede for «formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger». Videre fremgår av pbl. § 4-2 andre ledd at planbeskrivelsen for blant annet reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, «skal gi en særskilt vurdering og beskrivelse – konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn».

Om det i saken her foreligger en plikt til konsekvensutredning, vurderes etter kriteriene i forskrift for konsekvensutredning kap. 2. Etter forskriften § 6 skal planer reguleringsplaner for tiltak i vedlegg I til forskriften alltid konsekvensutredes, mens det av § 8 første ledd følger at planer som er listet opp i vedlegg II skal konsekvensutredes der de har «vesentlige virkninger for miljø eller samfunn», jf. forskriften § 10.

Det er ikke direkte anført av klagerne at planen skulle vært konsekvensutredet. Ettersom vi forstår klagerne slik at de mener planen er for dårlig opplyst, vil vi likevel bemerke at hverken utbyggingen, uttaket av fjellmasser eller utfyllingen planen åpner for er listet opp i konsekvensutredningsforskriften vedlegg I eller II. Som nevnt innledningsvis er det her også slik at planen er i samsvar med overordnet plan. Vi kan for øvrig heller ikke se at det følger en plikt til konsekvensutredning i saken på annet grunnlag etter forskriften §§ 6 til 8.

Selv om ikke det er krav til konsekvensutredning, gjelder de vanlige kravene til sakens opplysning i fvl. og pbl.

Naturvernforbundet har særlig pekt på utfyllingens konsekvenser for marint liv, og faren for forurensning. Dette er momenter som også tatt opp av Statsforvalteren i uttalelse ved offentlig ettersyn.3 Det ble gitt faglig råd om at konsekvenser av utfylling kartlegges før endelig planvedtak, og at utfyllingen tas ut dersom utredningen indikerer negative konsekvenser av signifikant omfang. Det ble også gitt råd om at det tas stilling til type masser som kan brukes til utfylling, og at dette, samt frekvens av utfylling, sikres i planens bestemmelser. Ved sluttbehandlingen av planen endret kommunen med bakgrunn i rådene bestemmelsene for områdene for utfylling, slik at de angir at utfylling krever tillatelse etter forurensningsforskriften. Det vises videre til at det er lagt inn rekkefølgebestemmelser for oppfylling innenfor område #2, og utarbeidet skisse for utfylling innenfor område #1.

Planen legger altså opp til at forhold knyttet til utfyllingene, herunder vurdering av konsekvenser for marint liv og forurensningsfare, skal løses gjennom søknader etter forurensningsloven, til tross for faglige råd om å kartlegge dette før endelig planvedtak. Statsforvalteren ser det uheldige i at en konsekvens da kan være at denne delen av planen evt. ikke kan gjennomføres. Det er også noe vanskelig å forstå hensiktsmessigheten i å utsette disse avklaringen til byggesaken og søknad etter forurensningsforskriften, og hvorfor man da skal ha bedre forutsetninger for å avklare spørsmålene. Kommunestyret har imidlertid vært kjent med usikkerheten som foreligger før vedtak ble fattet. Vi viser til at merknaden fra Statsforvalteren ved miljøvernavdelingen i saksfremstillingen til sluttbehandlingen direkte er besvart med at endelige løsninger avklares på et senere tidspunkt. Ved den forberedende klagebehandlingen har kommunen også påpekt at «hvorvidt det vil være mulig å fylle ut (...) vil derfor måtte avklares i byggesaken». Videre er det slik at man vil kunne gjennomføre andre deler av reguleringsplanen, selv om man evt. Ikke skulle kunne gjennomføre delen som gjelder utfylling i sjø. Under noe tvil ser vi da ikke at det foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til å underkjenne planvedtaket på dette grunnlag.

Verneforeningen har særlig anført at det er uforutsigbart hvor mye fjell/masse som vil løsne under utførelsen av sprengningsarbeidene en plassering av leilighetsbyggene nødvendiggjør. Det anføres at det vil kunne bli vesentlig høyere skjæringer enn forutsatt, og at planvedtaket er fattet på et for tynt grunnlag på dette punkt. Kommunen har ved sluttbehandlingen av planen vist til at maks høyde på skjæring bak leilighetsbygg er inntil 24 m, gitt at tomta plasseres på ca. kote 3 og skjæringen maksimeres mot byggegrensen. At gulv 1. etasje skal ligge på minst kote +3,0 m.o.h. følger av reguleringsbestemmelsene pkt. 3.1.1.3. Statsforvalteren finner ut fra dokumentene i saken ikke grunn til å betvile at det er mulig å gjennomføre tiltaket i tråd med forutsetningene i planen. Vi viser her også til at det i planbeskrivelsen pkt. 6.9.1 er henvist til et notat fra Sweco der det gjøres ingeniørgeologiske vurderinger av om grunnforholdene på stedet tilsier at planlagt utbygging bør tillates. Sweco konkluderer i notatet med at det er fullt mulig å gjennomføre utbyggingen. De største anleggstekniske problemstillingene vil ifølge notatet være å komme frem med anleggsmaskiner ettersom utsprengningen må skje fra toppen, og påvirkning på nærliggende bebyggelse. Sprengningsarbeider vil for øvrig måtte gjennomføres av et foretak som har nødvendig kompetanse på området, og det må i tråd med plan- og bygningslovens system erklæres ansvarsrett for gjennomføringen. Vi ser dermed ikke at anførslene om at planen ikke er godt nok opplyst på dette punkt kan føre frem.

I den grad klagerne mener forholdet til kulturmiljø ikke var godt nok opplyst ved kommunestyrets planvedtak, vil vi bemerke at dette har vært et sentralt tema gjennom hele prosessen, og Agder Fylkeskommune har som fagmyndighet på området hatt flere merknader til planforslaget. At planområdet ligger i randsonen til NB!-området og i umiddelbar nærhet til bykjernen og den historiske trehusbebyggelsen, var nettopp forhold som ble tatt opp av fylkeskommunen i høringsuttalelser til planen. Kommunen har også til dels gjort endringer i planen underveis for å imøtekomme merknadene, planens omfang ble bl.a. redusert ved at vestre leilighetsbygg ble redusert fra seks til fire leiligheter, noe kommunen legger til grunn at vil øke skjermingseffekten av fjellformasjonen mellom Hasalen og byen sammenlignet med tidligere forslag. I uttalelsen til offentlig ettersyn viser fylkeskommunen til at det i møte i mai 2019 ble presentert skisser for utbyggingsprosjektet. I e-post 12.07.2019 ble fortetting frarådet, men det ble uttalt at det ikke bille bli fremmet innsigelse «dersom planforslaget er i tråd med de skisser som ble presentert i møte 10.05.2019». I uttalelsen konkluderes det likevel med at fylkeskommunen sterkt fraråder utbyggingen.

Etter Statsforvalterens syn har konsekvensene en utbygging i tråd med planen vil få for kulturmiljøet vært svært godt opplyst for kommunen ved vedtakelsen av planen. Når fylkeskommunen som fagmyndighet på kulturmiljø valgte å ikke reise innsigelse til planforslaget, gitt at det var i tråd med fremviste skisser, må vi legge til grunn at løsningene planen legger opp til ble akseptert, også selv om man måtte mene at andre løsninger ville vært bedre. I en slik situasjon anser vi det som krevende å underkjenne valgte løsninger. Vi mener også at kommunestyret her har vært svært godt opplyst om de kulturmiljømessige konsekvensene en vedtakelse av planen vil kunne få. Det ble også fremmet alternativt forslag om å ikke vedta planen, nettopp med bakgrunn i kulturmiljøhensyn, men kommunestyret valgte ved alternativ votering å vedta planen, om enn med knapt flertall.

Statsforvalteren ser etter dette ikke at konsekvenser for kulturmiljøet var for dårlig opplyst ved kommunestyrets planvedtak.

Planens innhold
Når det gjelder det konkrete innholdet i planen, og herunder plassering og utforming av bebyggelse, fastsettelse av høyder m.v., er utgangspunktet at det i planprosessen skal foretas brede planmessige vurderinger av hvilken utnytting av området som totalt sett regnes som mest tjenlig. Denne avgjørelsen, som må baseres på lokalkunnskap, vil være av skjønnsmessig karakter. Av dette følger at en plan vil kunne være til ulempe for noen uten at dette er til hinder for at planen godkjennes. Myndigheten til å gjøre disse avveiningene er lagt til kommunestyret og Statsforvalteren må, som nevnt ovenfor, legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av dette skjønnet. Det innebærer at Statsforvalteren som klageinstans har begrenset mulighet og myndighet til å overstyre kommunens valg av løsninger.

Vi oppfatter Fortidsminneforeningen og Verneforeningen slik at de særlig har innvendinger mot valget om å plassere bebyggelse i en fjellskjæring, tett opp mot bevaringsområdet i Risør sentrum. Statsforvalteren ser at valgte plassering og gjennomføring fremstår noe uvanlig. Som det fremgår over har vi imidlertid kommet til at saken var godt nok opplyst og utredet ved kommunens vedtakelse av planen. Kommunen har også vært godt kjent med både klagerne og relevante fagmyndigheters innvendinger til forslaget, men har likevel valgt å vedta planen. Ut fra saksdokumentene er det ikke holdepunkter for å kunne fastslå at kommunens valg av løsninger er basert på forhold som ikke er legitime å hensynta ved utarbeidelse av en plan. I en slik situasjon er kommunens reguleringsskjønn i hovedsak en veiing av lokale interesser.

Det er videre anført av Naturvernforbundet at reguleringsplanen bryter med viktige intensjoner bak det generelle byggeforbudet i pbl. § 1-8. Hvorvidt det er hensiktsmessig å legge til rette for ny boligbebyggelse nær sjøen vil det ofte være delte meninger om, men plan- og bygningsloven er lagt opp slik at det er mulig å fastsette alternativ byggegrense i reguleringsplan. Som det fremgår over, mener vi planen er tilstrekkelig utredet. Berørte fagmyndigheter har her heller ikke hatt vesentlige innvendinger til bruken av området sett opp mot hensyn pbl. § 1-8 skal ivareta. Det er her også slik at planen åpner for etablering av badeplassområde som det følger av reguleringsbestemmelsene at skal være offentlig, og hvor det også er gitt minimumskrav for utforming, jf. Pkt. 3.3.1.1. Bestemmelser og arealformål åpner også for offentlig badehus, jf. pkt. 3.1.3.1. Allmennheten vil altså fortsatt ha tilgang til de mest sjønære arealene. Når situasjonen er som nevnt, mener vi allmennhetens interesser i området må anses for å være tilstrekkelig ivaretatt, og den nærmere avveiningen av eventuelle kryssende interesser vil da ligge innenfor det kommunale selvstyret, hvor kommunen har et nokså vidt handlingsrom.

Også klagernes øvrige merknader er vurdert, uten at vi kan se at disse kan føre frem. Kommunen har her, etter en omfattende planprosess, gått inn for en utvikling av området innenfor rammene som fremgår av reguleringsplanen. Kommunen har foretatt konkrete vurderinger, og vi ser ikke at det er holdepunkter for at kommunen har vektlagt usaklige hensyn eller at feil faktum er lagt til grunn. Avveiningene som er gjort fremstår å være basert på et akseptabelt og forsvarlig skjønn. Merknadene fra klagerne har også vært gjenstand for grundige vurderinger, både gjennom planprosessen og ved kommunens forberedende klagebehandling. Her er det som nevnt også slik at berørte fagmyndigheter må anses for å ha akseptert planen og de planmessige valgene kommunen har foretatt. Vi finner da ikke grunn til å be kommunen vurdere endringer i planen.

Vi har etter dette kommet til at det ikke er grunnlag for å ta klagene til følge. Kommunen sitt reguleringsvedtak opprettholdes dermed. Det betyr at klagerne ikke har fått medhold i sine klager.

Statsforvalterens vedtak
Kommunestyrets vedtak av 29.09.2022 om detaljreguleringsplan for Hasalen opprettholdes under henvisning til begrunnelsen over. Klagene tas ikke til følge.

Statsforvalterens vedtak i klagesaken kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan, jfr. fvl. § 28 tredje ledd.

Med hilsen

Eva Louise Jørlo (e.f.) avdelingsdirektør Malin Lorentzen-Lund seniorrådgiver