Statsforvalteren tar ikke klage til følge, hensynssone bevaring får fragmenteres og svekkes.

Statsforvalterens behandling av klage over vedtatt detaljregulering for Natvigveien 156 – Plan ID 09062019-13

Vi viser til kommunens oversendelse, mottatt her 13.04.2023.

Statsforvalteren opprettholder kommunens vedtak.

Sakens bakgrunn

Arendal kommune har vedtatt detaljregulering for Natvigveien 156. Planen skal tilrettelegge for et nytt mindre boligfelt med 4 boliger med tilhørende grøntarealer og infrastruktur. Eksisterende bolig og garasje skal rives.

Planforslaget ble førstegangsbehandlet 26.01.2022, og lå ute til høring i perioden 04.02.2022 – 18.03.2022. Ved første oppmelding til annengangsbehandling, 29.09.2022, ble planen sendt i retur med ønske om at tomten BFS1 nord i planområdet skulle tas ut, av hensyn til mulig konflikt med tilgrensende landbruksområder. Justert planforslag ble så vedtatt 15.12.2022.

Fortidsminneforeningen hadde ikke gitt innspill til planen ved oppstart eller offentlig ettersyn, men klagde på vedtaket 03.02.2023.

Bystyret tok ikke klagen til følge, og saken ble oversendt Statsforvalteren for klagebehandling 13.04.2023. Vi forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter, og gir ikke ytterligere referat. Vi viser til klagen i sin helhet, men bemerker her kort dens hovedsakelige innhold:

o Prosjektet følger ikke opp de spesielle hensyn som skal tas, gitt at planområdet ligger innenfor hensynssone bevaring H_570

o Reguleringsplanen har sine egne bestemmelser som svekker kulturmiljøverdiene i hensynssonen

o Prosjektet er stedsfremmed

Statsforvalterens vurdering

Klagen behandles i medhold av plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-12 tredje ledd, jf. § 1-9, samt delegert myndighet fra Miljøverndepartementet, jf. rundskriv T-2/09. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 34 annet ledd.

Saken anses forsvarlig opplyst for vår klagebehandling, jf. fvl. § 17 første ledd. Befaring på stedet er ikke nødvendig da de faktiske forholdene er tilstrekkelig belyst med kart, illustrasjoner og flyfoto.

Klagerne har klagerett, og klagene er rettidig mottatt, jf. fvl. §§ 28 og 29.

Vurdering av klagen
Vi bemerker innledningsvis at Statsforvalterens myndighet til å gjøre endringer i en detaljreguleringsplan som er påklaget er begrenset. Statsforvalteren kan ikke selv endre planen, men kan, dersom vi finner grunn til det, forsøke å få kommunen til å velge en annen løsning. Dersom ikke dette fører frem skal saken, sammen med Statsforvalterens uttalelse, sendes Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjørelse. For Statsforvalterens vurdering av en slik sak vil sentrale momenter være bl.a. graden av flertall i kommunestyret, samt de regionale fagetaters holdning til planen. Reguleringsvedtak er dessuten en type skjønnsmessig vedtak, hvor det skal legges stor vekt på hensyn til det kommunale selvstyret, jf. fvl. § 34 annet ledd.

Foreligger det saksbehandlingsfeil, kan planvedtaket under visse forutsetninger oppheves som ugyldig, jf. prinsippet i fvl. § 41.

Klagen retter seg mot innholdet i planen, og hovedsakelig er anført at planen ikke i tilstrekkelig grad følger opp bestemmelser og retningslinjer som gjelder for hensynssone bevaring. Vi ser i lys av dette ikke grunn til å gå nærmere inn i en vurdering av planens tilblivelse. Vi bemerker her bare kort at vi ikke finner holdepunkter i saken som tilsier at gjeldende regler for saksbehandling, herunder bl. a. krav til høring og medvirkning, ikke er fulgt.

Planens innhold
Når det gjelder det planfaglige skjønn, herunder arealdisponeringen og fortettingsmåten innenfor planområdet, følger det av plan- og bygningslovens regler at det er kommunestyret, som er planleggings- og reguleringsmyndighet, og som etter en samfunnsmessig vurdering i samråd med berørte fagetater og andre som måtte ha interesser i planområdet, avgjør hvilke områder som skal tas med i reguleringsplanen og hvordan disse evt. skal utnyttes, jf. pbl. §§ 3-2 og 3-3. Ved utarbeidelse av en detaljregulering må det foretas brede planmessige vurderinger av hvilken utnytting av området som totalt sett regnes som mest tjenlig. Denne avgjørelsen, som må baseres på lokalkunnskap, vil være av skjønnsmessig art. I vurderingen må ulike og til dels motstridende interesser veies mot hverandre.

Kommunen har vist til at saken har vært godt belyst, og at det er foretatt avveininger i prosessen hvor utbyggingsinteresser er vurdert opp mot blant annet hensyn til bevaring og kulturmiljø. Kommunen fremholder at planen, slik denne er vedtatt, er et uttrykk for reguleringsmyndighetens ønske, og en politisk villet utvikling, til tross for at dette kan ha ført til at andre hensyn eller interesser har blitt skadelidende i noen grad.

Vi tilslutter oss kommunen i den vesentlige vurderingen og i resultatet. I område som både er avsatt til byggeområde for boliger og hensynssone bevaring, er det ventelig at det i noen grad vil kunne oppstå interessekonflikt mellom hensyn til en fremtidsrettet utvikling av området, og hensyn til bevaring av de kulturhistoriske verdier som områdets bebyggelsesstruktur allerede besitter.

For å ivareta eksisterende verneverdier har kommuneplanen inntatt bestemmelser til hensynssonen, og kommunedelplan for bevaringsområder1 har generelle retningslinjer for regulering av bevaringsverdig bebyggelse. Etter sistnevnte ligger planområdet innenfor område «60. Røed-Natvig».

Vi bemerker at forslagsstiller og kommunen har redegjort for at føringene i kommuneplan og kommunedelplan er imøtekommet. Det vises her bl.a. til følgende redegjørelse i planbeskrivelsen:

«Området er tydelig adskilt fra gårdsbruket i nordvest og gårdsbruket ved Natvigverven og hensynet til kulturmiljø er ivaretatt ved at ny bebyggelse ikke vil bli dominerende i området.

(...)

Det er ingen kjente kulturminner i området. Det er et steingjerde i den sørlige delen av grønnstrukturområdet.

I kommunedelplanen ligger store deler av planområdet innenfor kommunedelplan for bevaring. Dette gjelder bevaringsområde 60 Røed – Natvig. Se Figur 23. I beskrivelsen av området står det følgende: Natvig er en gammel gård, i 1644 ble den delt i to bruk. Folk som bodde her, hadde rett til å fiske i strømmen mellom Natvig og Gjervoldsøy som den gangen tilhørte Natvig. Dermed ble noen små ‘fiskebruk’ etablert nede i vannkanten. I 1854 overtok Ole Peder Olsen Vestre Natvig, og gjorde den om til en herskapsgård med store bygninger og parkliknende hage rundt. Han drev skipsverft og rederi på stedet som i dag heter ”Verven” like sør for gården.

Konsekvenser og avbøtende tiltak
Planområdet har ingen eldre bebyggelse. Området er tydelig adskilt fra gårdsbruket i nordvest og gårdsbruket ved Natvigverven. Det er regulert inn hensynssone bevaring på steingjerde som ligger innenfor grønnstrukturområdet, med bestemmelse om at steingjerdet skal bevares.»

Forslagsstiller har også vist til følgende i sitt tilsvar til klagen:

«Det er riktig at planen åpner opp for moderne arkitektur og ikke mer tradisjonell tilpasningsarkitektur. En av grunnene til at vi mener at dette er greit i dette området er at planområdet ligger svært skjermet til og lite eksponert fra omgivelsene. Planområdet er et eget landskapsrom, som først kan sees i sin helhet, dersom en går helt inn i området. Den tydelige terrengformen som ligger mot nordvest, skjermer for innsyn fra fylkesveien. Fra sør er det ikke innsyn til området, siden det både ligger en enebolig og en kolle mellom fylkesveien og planområdet.

Det er ikke eldre bebyggelse i tilknytning til tomta og en bryter derfor ikke en tydelig sammenheng i et kulturmiljø ved å bygge moderne bygg. Bygget som ligger på eiendommen fra før er for nytt til at en ser på bygget som verneverdig eller med kvaliteter som bør gjenbrukes i et nybygg (byggeår 1956). Fordelen med rammene som er lagt inn i reguleringsplanen for boligbebyggelsen er at byggene blir liggende lavt i terrenget (som følge av flate tak eller pulttak) og at de tilpasser seg terrenget mot sørøst. Ved befaring av tomta har forslagsstiller, arkitekt og landskapsarkitekt blitt enige om at de viktigste kvalitetene på eiendommen i dag er hagen. Hagen har et godt lokalklima, variert beplantning, eldre epletrær og et litt eksotisk preg, der den strekker seg langs en naturlig fjellvegg mot nordvest. I planforslaget er denne kvaliteten vektlagt som viktig å ta vare på. Gamle eplehager med plen og eldre stauder utgjør også et kulturmiljø. Eksisterende steingjerder som grenser mot naboeiendommen i sør er ivaretatt med hensynssone H570_1, bevaring kulturmiljø.»

Vi bemerker også at Agder fylkeskommune, som er høringsinstans nettopp på fagområder knyttet til kulturminnevern, har uttalt at planforslaget, slik det er utarbeidet, ikke kommer i konflikt med regionale eller nasjonale kulturminneverninteresser.

I lys av dette mener vi at planforslaget klart tilkjennegir at kommunens avgjørelse nettopp er basert på konkrete avveininger, hvor bevaringshensyn i noen grad er ivaretatt, selv om ikke disse hensynene har fått fullt gjennomslag alene. Vi ser imidlertid ikke at dette er problematisk, og vil begrunne dette i det følgende.

Etter plan- og bygningslovens system har kommunestyret relativt vid adgang til å ta stilling til den konkrete arealutnyttelsen som utredes i planprosessen. Herunder tilkommer også myndighet til å gjøre skjønnsmessige vurderinger, hvor resultatet beror på en konkret avveining av til dels motstridende hensyn. Dette ligger i kjernen av kommunens kompetanseområde som øverste planmyndighet. Vi mener videre at vurderingen av i hvor stor grad gjeldende bevaringshensyn skal legge føringer for den fremtidige bebyggelsesstrukturen, nettopp er et slikt konkret forhold, som ligger til kommunestyret som øverste planmyndighet.

Kommunen har etter vår vurdering lagt til grunn konkrete og gode planfaglige vurderinger, for hvorfor klagers synspunkt ikke har fått fullt gjennomslag i planen. Klageanførslene knytter seg til konkrete forhold, hvor ulike interesser står i motstrid. Vi legger til grunn at saken har vært tilstrekkelig opplyst, slik at kommunen har vært klar over hvilke interesser som tilsidesettes i de konkrete planmessige valgene som er foretatt. Selv om noen interesser blir skadelidende gjenspeiler reguleringsplanens innhold her en arealutnyttelse og en bebyggelsesstruktur som er forankret i politiske beslutninger. Kommunen har også tatt til orde for at den vedtatte utbyggingen er ønskelig, og at man har vurdert den som forsvarlig i relasjon til bevaringsområdet, gitt de konkrete forholdene på stedet. Vi anser da at klagen knytter seg til nettopp slike interesseavveininger, hvor kommunen som lokal planmyndighet er best skikket til å foreta de skjønnsmessige vurderinger som kreves.

Vi ser ikke at de planmessige valgene som er tatt går ut over myndigheten for skjønnsutøvelse som kommunen har adgang til etter loven. Planens innhold i relasjon til hvor stramme føringer gjeldende bevaringsområde skal legge på den fremtidige utnyttelsen av planområdet anses adekvat og klart innenfor lokal planmyndighets handlingsrom, når prosessen har skjedd i tråd med gjeldende krav til utredning og partsmedvirkning. Vi ser da ikke at det er problematisk at klagerne ikke har fått fullt gjennomslag for sine ønsker og bekymringer knyttet til tap av verneverdier. Vi ser heller ikke at klagene inneholder andre anførsler eller bemerkninger som kan føre frem i saken eller lede til et annet resultat.

Reguleringsvedtak er dessuten en type skjønnsmessig vedtak hvor Statsforvalteren ved sin vurdering skal legge stor vekt på hensyn til det lokale selvstyret, jf. fvl. § 34 annet ledd. I denne saken retter klagene seg mot deler av planens innhold, som nettopp er slike planmessige vurderinger som ligger innenfor kommunens frie skjønn som planmyndighet. Hensynet til det lokale selvstyret tilsier da at vi ikke foreslår endringer i planens innhold. På denne bakgrunn opprettholdes Arendal kommunes vedtak av 15.12.2022. Det vil si at klager ikke har fått medhold i sin klage.

Statsforvalterens vedtak
Arendal kommunes vedtak av 15.12.2022 om detaljregulering av Natvigveien 156, plan ID 09062019-13, opprettholdes under henvisning til begrunnelsen over. Det vil si at klager ikke har fått medhold i sin klage.

Om klageadgang

Statsforvalterens vedtak i klagesaken er endelig og kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan, jf. fvl. § 28 tredje ledd.

Sakens parter har med visse unntak rett til å se sakens dokumenter, jf. fvl. §§ 18 og 19. Klager er underrettet om vedtaket med kopi av dette brevet.

Dokumentet er elektronisk godkjent