Statsforvalteren tar Fortidsminneforeningens klage ifm fasadeendringen i Strandgata 10 i Lillesand til følge.

Vi mottok i dag følgende vedtak i forbindelse med fasadeendringen i Strandgata 10 i Lillesand sentrum. Hele vedtaket kan leses her:

Lillesand kommune. Statsforvalterens behandling av klage over godkjenning av søknad om fasadeendring, herunder søknad om dispensasjon, på gnr. 47 bnr. 36, Strandgata 10

Vi viser til kommunens oversendelse mottatt her 27.03.2023.

Statsforvalteren opphever kommunens vedtak.

Sakens bakgrunn og Statsforvalterens myndighet

Saken gjelder søknad fra datert 07.02.2022 om endring av gitt tillatelse for oppføring av søppelbod og skjerming av tekniske innretninger, samt endring av fasade. Det søkes også om dispensasjon i brev av 13.06.2022 fra §§ 8.1.5 og 8.1.13 i reguleringsplanen.

Søppelboden er plassert inntil «østfløyen» på kommunal grunn på gnr. 47 bnr. 37. Boden er 4,2 m lang og 1,2 meter bred, med BYA 5 m2. Mønehøyden er 4,5 moh, gesims 3,8 moh og kotehøyde gulv 1,4 moh. I søknaden er det gjort endringer på fasaden mot Strandgaten i første etasje. Hovedendringene i forhold til foto fra 1874 er at høyre dobbelt tett inngangsdør erstattes med vindu. Hovedinngangsdøren har sidefelt med glass på begge sider av døren. Vinduene har like dimensjoner. Det søkes også om å heve taket på «østfløyen» opptil 50 cm. Endringen søkes for å få plass til teknisk utstyr. Takvinkelen er uendret.

Det søkes også om endring av kotehøyde gulv tilhørende atriumet og kjøkken til 1.50 moh. Tidligere tegninger viser kotehøyde gulv 1,47 moh og 1,49 moh.

Kommunen avslo søknad om dispensasjon for fasadeendring på fasaden mot Strandgaten og oppføring av søppelbod, og avslo dispensasjon for heving av tak «østfløyen» og fasadeendring på sør-vest «vestfløyen» den 24.09.2022. Vedtaket ble påklaget av tiltakshaver den 17.10.2022. Plan- og miljøutvalget behandlet klagen i møte den 15.11.2022, og kom frem til at søknaden om dispensasjon for fasadeendring mot Strandgaten måtte innvilges.

Vedtaket ble deretter påklaget av Fortidsminneforeningen i brev av 30.11.2022. Statsforvalteren viser til klagen. Plan- og miljøutvalget tok ikke klagen til følge i møte den 21.03.2023 og fastholdt sitt vedtak av 15.11.2022. Saken ble deretter oversendt Statsforvalteren for endelig avgjørelse.

Statsforvalteren forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter og gir derfor ikke ytterligere saksreferat. Vi viser til kommunens innstilling og sakens øvrige dokumenter.

Klagesaken behandles etter delegert myndighet fra Kommunal- og regionaldepartementet/Miljøverndepartementet. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 34 andre ledd. Statsforvalteren kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til kommunen til helt eller delvis ny behandling, jf. fvl. § 34 fjerde ledd.

Statsforvalterens vurdering

Klagefrist og klagerett
Klager har klagerett og klagen er rettidig mottatt, jf. fvl. §§ 28 og 29.

Klagers anførsler
Hovedmomentene i klagen er at klager mener at fasadeendringen som er utført ikke er i tråd med vernebestemmelsene i områdeplanen og tilhørende retningslinjer (formingsveileder).

Det anføres i klagen at saken dreier seg om et omsøkt tiltak for fasadeendring innenfor hensynssone bevaring og et kulturmiljø av nasjonal interesse. Strandgata 10 i Lillesand sentrum ligger innenfor hensynssone bevaring H_570 og innenfor Riksantikvarens NB! - område, hvor det skal tas spesielle hensyn.

Videre anfører klager at dersom verneplanens status og innhold overprøves gang etter gang, vil det kunne skapes en uønsket presedens som hverken saksbehandlere eller politikerne vil ha mulighet til å stå imot i fremtiden, selv om man ønsker å følge verneplanen.

Klager anfører videre vedrørende fasadeendringen at store deler av den lavere fasaden har blitt byttet ut med nytt panel. Videre har man byttet ut alle vinduer i første etasjen mot gateplan. Ingen av de nye som er satt inn har opprinnelig utseende. Man har også tatt ut alle dører i første etasjen, hvorav en er byttet ut med et nytt vindu istedenfor. Der det satt inn nye dører så er spesielt hoveddøren ikke tilpasset opprinnelig dør. Trapp på fasadens sørvestlige side er også fjernet.

Det anføres fra klager at ulempene for dette kulturmiljøet av nasjonal verdi er betydelig større enn fordelene. Fortidsminneforeningen ber om at Statsforvalteren i Agder omgjør/opphever vedtaket om å gi dispensasjon for fasadeendring.

Sakens opplysning:
Saken anses tilstrekkelig opplyst etter fvl. § 17, og Statsforvalteren finner derfor å kunne avgjøre den på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Statsforvalteren finner det ikke nødvendig å foreta befaring, da de faktiske forholdene er forsvarlig belyst med kart.

Søknadsplikt:
Tiltaket er søknadspliktig etter pbl. § 20-2 første ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav a og c.

Plan- og bygningsmyndighetenes kontrollfunksjon:
Plan- og bygningsmyndighetene skal kontrollere at søknadspliktige tiltak ikke strider mot bestemmelser i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Hvis tiltaket ikke er i strid med slike bestemmelser, har tiltakshaver krav på å få tillatelse til omsøkt tiltak, jf. pbl. § 21-4 første ledd første punktum.

Plansituasjonen og vurdering av om tiltaket er i strid med gjeldende arealplan(er)
Eiendommen omfattes av kommuneplan for Lillesand kommune, vedtatt av 05.12.2018 hvor den er avsatt til boligbebyggelse, jf. pbl. § 11-7 andre ledd nr.1.
Hensynsone H570 for bevaring av kulturmiljø og H350 for brann-/eksplosjonsfare.

Eiendommen omfattes videre av reguleringsplan for «Områderegulering for Lillesand kommune» vedtatt 19.05.2015 hvor den er regulert til sentrumsformål «S3_2», jf. pbl. § 12-5 andre ledd nr.1.

Det følger av de tilhørende reguleringsbestemmelsene:

§ 8.1, Hensynsone bevaring av bygninger/bygningsmiljøer og andre kulturminner (H570) (pbl § 11-8 c): Alle tiltak i hensynssone skal gjennomføres i henhold til Lillesand kommunes formingsveileder for Lillesand sentrum. Hensynssonene må sees i sammenheng med temakart for Sandsbekken, temakart for smau og snarveier og temakart for grønnstruktur.

§ 8.1.5 Riving, restaurering og utskifting av bygningsdeler:
Eksisterende bebyggelse tillates ikke revet. Hele miljøet innenfor hensynssonene skal bevares. Hovedbygningen skal beholde sin ytre form, materialbruk og bygningsdetaljer. Interiør kan tilpasses ny bruk. Ved utvendig vedlikehold og eventuelle utskiftning av bygningsdeler som vinduer, dører, listverk og liknende skal en ta vare på originale materialer, og for øvrig søke å tilbakeføre til tidligere dokumentert tilstand. Ved restaurering og/eller reparasjon av eksteriøret skal eksisterende/opprinnelige materialer og elementer som vinduer, dører, lister, utsmykning m.m bevares ved at det opprinnelige eller karakteristiske uttrykket med hensyn til utforming, materialbruk, farger og utførelse skal bevares. Bebyggelsen tillates bare ombygd eller utbedret under forutsetting av at eksteriøret beholdes uendret eller føres tilbake til dokumentert tidligere utseende.

§ 8.1.13 Hensynssone bevaring i sammenheng med temakart for smau og snarveier:

Smau og snarveier skal holdes åpne for allmenheten og skal ikke ha stengsler eller møblering som hindrer allmenn ferdsel eller begrenser siktlinjer i bybildet. Det tillates ikke nedbygging av smau eller snarveier. Disse områdene skal ellers følge de bestemmelser som er gitt i Lillesand kommunes Formingsveileder for Sentrum, da spesielt med tanke på møblering, tekniske installasjoner, søppelhåndtering og uteservering. Smau og snarveier regnes som offentlige byrom. Det tillates ikke etablering av nye parkeringsplasser i smau, snarveier og allmenninger.

Omsøkte tiltak er i strid med reguleringsbestemmelsen § 8.1.5. En godkjenning krever således dispensasjon fra denne bestemmelsen.

Det klages bare på den delen av vedtaket som omfatter fasadeendringen, og ikke den delen som gjelder oppføring av søppelbod. Vi avgrenser derfor klagesaken nedenfor mot dette.

Hjemmel for dispensasjon:
Pbl. § 19-2 gir hjemmel til å gi varig eller midlertidig dispensasjon når følgende vilkår i andre ledd første og andre punktum er oppfylt:

Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene.

Dispensasjonsbestemmelsens rettslige innhold er utdypet i lovforarbeidene (Ot.prp. nr. 32 (2007- 2008)) på side 242. Ordlyden i bestemmelsen er blitt revidert siden lovens ikrafttredelse, men vurderingen som skal foretas etter dispensasjonsvilkårene er i all hovedsak videreført (Prop. 169 L (2020-2021) side 22 flg.).

Fra forarbeidene siteres også følgende som særskilt gjelder ved dispensasjon fra planer:

Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.

Statsforvalterens vurdering av kommunens dispensasjonsvedtak
I denne saken innstilte administrasjonen på å avslå søknaden om dispensasjon for fasadeendring og oppføring av søppelbod. Plan- og miljøutvalget behandlet klagen i møte den 15.11.2022.

Vedtaket ble deretter påklaget av Fortidsminneforeningen i brev av 30.11.2022. Plan- og miljøutvalget tok ikke klagen til følge i møte den 21.03.2023 og fastholdt sitt vedtak av 15.11.2022. Plan- og miljøutvalget fattet følgende vedtak den 15.11.2022:

Vedtak PMU-774/22 fattet av administrasjonen den 24.09.2022 endres og nødvendige tillatelser til fasadeendring gis tiltakshaver. PMU tar klage vedrørende avslag på oppføring av søppelbod delvis til følge. PMU gir midlertidig dispensasjon for oppføring av søppelbod som omsøkt. Dispensasjonen tidsavgrenses til å vare i 2 år, og kan ikke påregnes videreført. Det settes som vilkår at tiltakshaver går i dialog med Lillesand kommune, LIBIR og andre næringsaktører og beboere i Strandgata 10 og Strandgata 12 om etablering av permanent, nedgravd løsning for avfallshåndtering. Dersom denne dialogen ikke fører frem, må tiltakshaver påregne å håndtere avfall innenfor egen grunn når dispensasjonen er utgått.

Begrunnelse:
Strandgata 10 har gjennom alle år endret sitt utseende basert på endret behov, som de fleste bygg i Lillesand sentrum. Strandgt. 10 fremstår i dag med en ny flott fasade, tilpasset dagens bruk. Søppelhåndtering fra næringsaktivitet i sentrum bør i utgangspunktet håndteres på egen grunn og i tråd med gjeldende planer. I den aktuelle saken har søppelhåndteringen kommet kritikkverdig sent som tema i søknadsprosessen, og dagens ordning er tydelig til sjenanse for naboer og andre næringsdrivende i området. Etter PMU sin vurdering vil en innebygd søppelbod kunne bedre noe på disse ulempene, men anses ikke som en langvarig løsning uten å komme i konflikt med de hensyn som er angitt i sentrumsplanen, jf. administrasjonens vurdering av dispensasjonsbehovene. Som en mellomløsning, for å unngå å forstyrre driften av Strandhaven - og over tid naboers merknader, gis derfor en tidsavgrenset dispensasjon til innebygd søppelbod, slik at driverne av Strandhaven gis tid til å jobbe for en annen løsning.

Kommunens vedtak gir foranledning til å redegjøre for kravene til begrunnelse av dispensasjonsvedtak.

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.

Reglene om begrunnelsens innhold i § 25 må ses på som minimumsregler. Bestemmelsen er utformet slik at kravene til begrunnelsens innhold vil variere med behovet i den enkelte saken. Forvaltningen må derfor alltid vurdere om det bør gis en mer utfyllende begrunnelse enn det som strengt tatt følger av ordlyden i § 25.

For dispensasjonsvedtak har Sivilombudet uttalt i sak 2011/2812 at det i tillegg må være et grunnleggende krav til begrunnelse at det fremgår at hvert av lovens kumulative vilkår er vurdert og hvilke konklusjoner vurderingene munner ut i.

Sett opp mot de krav som stilles til begrunnelse av dispensasjonsvedtak, er kommunens vedtak mangelfullt på flere punkter. Når det gjelder vilkår nr. 1 for dispensasjon, altså at hensyn bak bestemmelsene det dispenseres fra, eller hensyn i lovens formålsbestemmelse ikke må bli vesentlig tilsidesatt, er det fra kommunens side ikke gjort noen konkret vurdering av om hensyn bak reguleringsbestemmelsen § 8.1.5 blir vesentlig tilsidesatt. Kommunen har heller ikke vurdert om om lovens formålsbestemmelse tilsidesettes i vesentlig grad.

Når det gjelder vilkår nr. 2, altså om fordelene ved dispensasjon er klart større enn ulempene, fremgår det ikke av kommunens vedtak hvilke fordeler som foreligger i saken. Det skrives kun i vedtaket vedrørende fasadeendring at:

Strandgata 10 har gjennom alle år endret sitt utseende basert på endret behov, som de fleste bygg i Lillesand sentrum. Strandgt. 10 fremstår i dag med en ny flott fasade, tilpasset dagens bruk.

Vi gjør også oppmerksom på at det følger av dispensasjonsbestemmelsen at kommunen «kan» dispensere dersom vilkårene for dette er oppfylt. Dette innebærer at kommunen også må vurdere om dispensasjon bør gis etter fritt skjønn dersom man kommer til at vilkårene er oppfylt.

Vi legger etter dette til grunn at saken er mangelfullt behandlet ved at det ikke framgår av vedtaket at hvert av dispensasjonsvilkårene er vurdert og hva begrunnelsen for å innvilge dispensasjon er. Dette utgjør en saksbehandlingsfeil som det ikke kan utelukkes at har virket inn på sakens utfall, jf. forvaltningsloven § 41. Vedtaket må derfor anses ugyldig.

Under henvisning til vurderingen over, opphever Statsforvalteren Lillesand kommunes vedtak av 15.11.2022 Det vil si at klager har fått medhold i sin klage, i den forstand at saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling.

Ettersom vedtaket oppheves på det overnevnte grunnlag tas det ikke stilling til øvrige anførsler.

Statsforvalterens vedtak
Lillesand kommunes vedtak av 15.11.2022 oppheves under henvisning til begrunnelsen over. Klagen tas til følge.

Om klageadgang

Statsforvalterens vedtak i klagesaken er endelig og kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan, jf. fvl. § 28.

Med visse unntak har partene rett til å se sakens dokumenter, jf. fvl. §§ 18 og 19. Partene har fått informasjon om vedtaket ved kopi av dette brevet.

Statsforvalteren gjør oppmerksom på at fvl. § 36 gir rett til dekning av vesentlige sakskostnader som har vært nødvendig for å få endret vedtaket til gunst for en part. Et eventuelt krav om dekning av vesentlige sakskostnader må fremsettes innen tre uker etter mottakelsen av dette brev.

Med hilsen
(e.f.) seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent