Bevisst forfall lønner seg ikke - Statsforvalterens behandling av klage over godkjenning av søknadrammetillatelse for riving og gjenoppføring.

Statsforvalterens behandling av klage over godkjenning av søknad rammetillatelse for riving og gjenoppføring, herunder søknad om dispensasjon – Gnr. 47 bnr. 224 – Samuel Nikolai Hansens gate 10A.

Vi viser til kommunens oversendelse av saken, 28.08.2025. Statsforvalteren har vurdert klagesaken og fatter følgende vedtak:

Lillesand kommunes vedtak av 01.04.2025 omgjøres.

Sakens bakgrunn:
Saken gjelder søknad om rammetillatelse for riving og oppføring av bygningsmasse på eiendommen gnr. 47 bnr. 224. Eiendommens nordlige del består i dag av en større sammenhengende bygning, som er delt i to hovedbygninger med en mellombygning i midten. Tiltaket gjelder riving av mellombygningen og den ene av hovedbygningene (10A). Den andre hovedbygningen (10B) berøres ikke av søknaden. I rammesøknaden er det opplyst at hovedbygningen 10A skal erstattes med et nytt bygg med to leiligheter, og at mellombygget skal gjenoppbygges som før rivingen. I henhold til SEFRAKregisteret er bebyggelsen oppført i 1837.

I forbindelse med rammesøknaden er det også søkt dispensasjon, blant annet fra reguleringsbestemmelse § 2.1, som fremholder at «Bestående bebyggelse skal bevares».

Vi bemerker innledningsvis kort at det tidligere har vært søkt tillatelse og dispensasjon for riving av bebyggelsen. Først i årene 2006/2007, deretter igjen i 2016/2017. Begge søknadene ble avslått, senest ved vårt vedtak av 29.12.2017 (dav. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder). Den 04.11.2019 vurderte vi om det var grunnlag for omgjøring, noe vi ikke fant grunn til.

Ved behandling av den nye søknaden om tillatelse til riving og gjenoppføring, ble denne avslått av Lillesand kommune 13.01.2025. Vedtaket ble fattet av kommunens administrasjon, og kommunen fant at vilkårene for å innvilge dispensasjon fra reguleringsplanens krav om bevaring av eksisterende bebyggelse ikke var oppfylt.

Tiltakshaver klagde på avslaget, i brev av 14.02.2025. Kommunen behandlet klagen i Plan- og miljøutvalget 01.04.2025. Til utvalgsbehandlingen hadde kommunedirektøren innstilt på at det ikke var grunnlag for å ta klagen til følge. Utvalget fattet imidlertid følgende vedtak ved den forberedende klagebehandlingen:

Plan - og miljøutvalget tar klagen til følge. Klagen har belyst saken med nye forhold som kan gi grunnlag for å endre vedtak om avslag på søknad om dispensasjon fra punkt 2.1 (om krav til bevaring av bestående bebyggelse) i gjeldende reguleringsplan, for riving av bygningsmasse og oppføring av ny.

Det gis dispensasjon fra følgende punkter:

• Gjeldende reguleringsplan punkt 2.1 om krav til bevaring av bestående bebyggelse.

• Fastsatt utnyttelsesgrad, jf. kommuneplanens § 2-7. Kommuneplanens bestemmelser

gjelder der reguleringsplanen ikke inneholder noen bestemmelse om utnyttelsesgrad.

• Byggegrense mot veg, jf. veinormalens punkt 2.1.10.

• Kommuneplanens § 2-10 om kravene til parkering.

Plan og miljø-utvalget er av den oppfatning at det tradisjonelle og historiske bygningsmiljøet i S.N. Hansensgate gjennom en årrekke og gjennom ulike tiltak er blitt undergravd, og i tilfellet for SNH 10 A er det gjennom flere undersøkelser blitt påvist en rekke, alvorlige svakheter i konstruksjonen fra kjeller til loft som det ikke uten uforholdsmessige store inngrep og kostnader for å etablere en bolig ihht nyere boligkrav og boligstandard. En løsning innenfor rimelighetens grenser tilsier at dispensasjonssøknaden innrømmes, ihht § 19.2 i PBL, der «Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene», ettersom PMU er av den oppfatning at «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt», likevel med det forbehold at at tiltakshaver legger fram nye tegninger der bygningsvolumet beholdes og bygningsmassen bygges i tråd med tradisjonell, stedlig arkitektur og i samarbeid medfylkes-kommunens avdeling for kultur og kulturisme. Det gis i dispenasjonen tillatelse til 2 boenheter.

Kommunen mottok etter dette to klager på tillatelsen. Klage fra Fortidsminneforeningen i AustAgder, datert 16.04.2025, og klage fra Riksantikvaren, datert 17.06.2025. Vi viser til klagene i sin helhet, men gjengir her bare kort at begge klagene fremholder at bebyggelsen som søkes revet representerer betydelige kulturhistoriske verdier, og tilbakeviser at det er gunnlag for å innvilge dispensasjon i denne saken. Begge klagerne anmodet også kommunen om utsatt iverksetting av vedtaket, og kommunen har etterkommet anmodningene. I tråd med prinsippet i fvl. § 42 innebærer dette at tiltakshaver er avskåret fra å iverksette rivingen/gjenoppbygningen, inntil klagene er ferdig behandlet hos klageinstansen. Vi bemerker kort at kommunens tillatelse av 01.04.2025 kun er en rammetillatelse, slik at iverksetting i alle tilfeller er avskåret inntil det er omsøkt og innvilget igangsettingstillatelse.

Kommunen vurderte klagene i møte i Plan- og miljøutvalget 26.08.2025. Til møtebehandlingen hadde kommunedirektøren innstilt på å ta klagene til følge, i den forstand av søknad om dispensasjon fra reguleringsplanens krav om bevaring av eksisterende bebyggelse ble avslått. Utvalget besluttet imidlertid ikke å ta klagene til følge:

Plan - og miljøutvalget tar ikke klagen til følge. PMU-vedtak av 1. april 2025 opprettholdes.

Plan og miljø-utvalget er av den oppfatning at det tradisjonelle og historiske bygningsmiljøet i S.N. Hansensgate gjennom en årrekke og gjennom ulike tiltak er blitt undergravd, og i tilfellet for SNH 10 A er det gjennom flere undersøkelser blitt påvist en rekke, alvorlige svakheter i konstruksjonen fra kjeller til loft som det ikke uten uforholdsmessige store inngrep og kostnader for å etablere en bolig ihht nyere boligkrav og boligstandard. En løsning innenfor rimelighetens grenser tilsier at dispensasjonssøknaden innrømmes, ihht § 19.2 i PBL, der «Fordelene ved å gi dispensasjon skal være klart større enn ulempene», ettersom PMU er av den oppfatning at «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, ikke blir vesentlig tilsidesatt», likevel med det forbehold at at tiltakshaver legger fram nye tegninger der bygningsvolumet beholdes og bygningsmassen bygges i tråd med tradisjonell, stedlig arkitektur og i samarbeid med fylkeskommunens avdeling for kultur og kulturisme. Det gis i dispensasjonen tillatelse til 2 boenheter.

Saken ble deretter oversendt Statsforvalteren for endelig avgjørelse. Statsforvalteren forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter og gir derfor ikke ytterligere saksreferat. Vi registrerer at det har vært korrespondanse mellom tiltakshaver og kommunen i løpet av den tiden saken har ligget til behandling/klagebehandling i kommunen, men ser ikke grunn til å kommentere denne ytterligere. Vi viser til kommunens innstilling og sakens øvrige dokumenter.

Formelle forhold og Statsforvalterens kompetanse
Statsforvalteren kan ved klagebehandlingen prøve alle sider av saken, og ta hensyn til nye omstendigheter. Vi skal vurdere de synspunktene klageren kommer med, men kan også ta opp forhold som klageren ikke har nevnt. Ved prøving av det frie skjønn skal vi legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret. Vi viser til forvaltningsloven (fvl.) § 34 andre ledd.

Statsforvalteren kan selv treffe nytt vedtak i saken, eller oppheve det og sende saken tilbake til kommunen til helt eller delvis ny behandling, jf. fvl. § 34 fjerde ledd.

Avgjørelsen som er påklaget er et enkeltvedtak, og vi anser at klagerne har klagerett. Fortidsminneforeningen har rettslig klageinteresse i saken, som en ideell organisasjon med et særlig formål å arbeide for bevaring av landets kulturminner. Vi anser at temaet for klagen åpenbart ligger innenfor foreningens saksområde. Riksantikvaren har rettslig klageinteresse saken, som statlig fagmyndighet etter pbl. § 1-9 tredje ledd, ettersom saken gjelder antikvarisk myndighets saksområde. Riksantikvaren trådte for øvrig inn i saken med hjemmel i forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven § 7 tredje ledd, etter at Agder fylkeskommune v/Fylkesutvalget besluttet å avstå fra å fremme klage i saken, i strid med Fylkeskommunedirektørens anbefaling.

Riksantikvaren anmodet om utsatt klagefrist, og anmodningen ble etterkommet av kommunen. Begge klagene er da fremsatt innen klagefristen. Vilkårene for å ta klagene under behandling i fvl. §§ 28 og 29 er dermed oppfylt.

Saken anses tilstrekkelig opplyst etter fvl. § 17, og Statsforvalteren finner derfor å kunne avgjøre den på grunnlag av de opplysningene som foreligger. Vi finner det heller ikke nødvendig å foreta befaring, da de faktiske forholdene er forsvarlig belyst med kart og flyfoto.

Statsforvalterens vurdering av saken

1. Innledning
Spørsmålet for saken er om kommunen hadde rettslig adgang til å innvilge søknaden om dispensasjon fra reguleringsbestemmelse § 2.1, for riving og gjenoppføring av bebyggelsen på eiendommen.

Vi går i de følgende først gjennom de rettslige rammene for saken, herunder spørsmålet om søknadsplikt og hvilke rammer for tiltaket som er gitt i gjeldende arealplaner. Deretter gjennomgår vi vilkårene som må være oppfylt for å innvilge dispensasjon, kommunens begrunnelse for dispensasjon og prøver kommunens vedtak om å innvilge dispensasjon i saken.

2. Rettslige rammer for tiltaket
1. Søknadsplikt:
Riving og gjenoppføring er søknadspliktig etter pbl. § 20-2 første ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav a og e.

2. Planstatus:
Eiendommen omfattes av kommuneplan for Lillesand kommune 2023-2025, hvor den er avsatt til arealformål boligbebyggelse. Eiendommen ligger også innenfor området som er avsatt til hensynssone «Bevaring kulturmiljø» (H570). I henhold til retningslinjer til hensynssonen (R1-5), som ifølge kommuneplanen skal legges til grunn ved saksbehandling av tiltak, skal en egen verneplan legges til grunn for alle tiltak, med det formålet å ivareta områdets historiske særpreg.

Eiendommen omfattes videre av reguleringsplan for Lillesand sentrum («Verneplanen», ref. ovenfor), vedtatt 07.11.1996, hvor den er regulert til frittliggende småhusbebyggelse. Eiendommen er, i likhet med hele det regulerte området, avsatt til spesialområde for bevaring.

Det fremgår innledningsvis av reguleringsbestemmelsene at

Målsetningen med reguleringsplanen og tilhørende reguleringsbestemmelser er:

1. Å Bevare og videreutvikle de historiske, antikvariske, arkitektoniske, kulturelle og miljømessige verdiene som Lillesand representerer. (…)

3. Å hindre inngrep i det bestående som er i strid med kulturminnevernet.

Videre fremgår følgende av § 2.1:

Bestående bebyggelse og anlegg.
Bestående bebyggelse skal bevares.

I likhet med kommunen legger vi til grunn at bestemmelsen er et rivingsforbud i relasjon til eksisterende bebyggelse innenfor planområdet. Det omsøkte tiltaket er i strid med forbudet, og en godkjenning er avhengig av at det kan innvilges dispensasjon fra reguleringsbestemmelse § 2.1.

Vi bemerker her også at det i tillegg er søkt dispensasjon fra:

- Utnyttelsesgrad, jf. kommuneplanen § 2-7

- Byggegrense mot vei, jf. veinormalen pkt. 2.1.10

- Krav til parkering, jf. kommuneplanen § 2-10

3. Statsforvalterens dispensasjonsvurdering

1. Generelt om vilkårene for dispensasjon
Plan- og bygningsloven § 19-2 andre ledd oppstiller to vilkår for dispensasjon. For det første kan ikke dispensasjonen «vesentlig tilsidesette hensynene bak bestemmelsen som det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser». For det andre må fordelene ved å gi dispensasjonen være «klart større» enn ulempene etter en samlet vurdering. Begge disse vilkårene må være oppfylt for at det skal kunne gis dispensasjon.

Det følger av lovforarbeidene at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke (1). Den klare hovedregelen er at planer skal følges inntil de oppheves eller endres.

Når det gjelder vilkåret om at fordelene må være klart større enn ulempene, er det primært den samfunnsmessige areal- og ressursdisponering som er relevant. Fordeler av privat karakter vil kun unntaksvis kunne vektlegges i interesseavveiningen (2). Som den klare hovedregel vil heller ikke økonomiske forhold være relevant ved vurderingen.

Hvis lovens to vilkår er oppfylt, «kan» kommunen gi dispensasjon, jf. pbl. § 19-2 første ledd første punktum. Dette betyr at kommunen har en skjønnsmessig adgang, men ingen plikt, til å gi dispensasjon der vilkårene etter loven er oppfylt.

Vurderingen av om de to vilkårene i pbl. § 19-2 andre ledd er oppfylt er en juridisk vurdering (rettsanvendelse), og ikke fritt skjønn. Derimot vil kommunens avgjørelse av om den skal benytte den skjønnsmessige adgangen til å innvilge dispensasjon der vilkårene er oppfylt, være underlagt kommunens frie skjønn. Hensynet til det kommunale selvstyret har som nevnt over stor vekt i vår prøving av det frie skjønnet, men er ikke relevant i prøvingen av kommunens rettanvendelse, det vil si ved vurderingen av om bakenforliggende hensyn blir vesentlig tilsidesatt, og ved fordel-/ulempevurderingen.

En dispensasjon endrer ikke en plan, men gir tillatelse til å fravike planen for det aktuelle tiltaket søknaden gjelder.

2. Kommunens dispensasjonsvurdering og partenes anførsler
I tillatelsen fra Plan- og miljøutvalget, fremkommer det at kommunen har konkludert med at «en løsning innenfor rimelighetens grenser» har ledet til at dispensasjonssøknaden ble innvilget. Som konkrete momenter for at nettopp dette resultatet er rimelig, vises det til følgende:

• Bebyggelsen har alvorlige svakheter i konstruksjonen slik at en bolig i henhold til dagens standart ikke kan etableres uten «uforholdsmessige store inngrep og kostnader».

• Det tradisjonelle og historiske bygningsmiljøet i S. N. Hansens gate er redusert gjennom en rekke ulike tiltak i en årrekke.

Vi vil til dette bemerke at Plan- og miljøutvalget kan synes å ha formulert sine egne vilkår for når en dispensasjon kan innvilges, ved at man har ansett at en løsning skal ligge «innenfor rimelighetens grenser». Dette har Plan- og miljøutvalget ikke anledning til. Vi understreker at de rettslige vilkårene for dispensasjon fremgår av plan- og bygningsloven § 19-2, slik vi har redegjort for ovenfor. De relevante vurderingstemaene er derfor hvorvidt riving av bebyggelsen medfører en vesentlig tilsidesettelse av de hensyn som ligger bak rivingsforbudet, og videre hvorvidt fordelene ved riving er klart større enn ulempene. Plan- og miljøutvalgets vedtak synes i ingen eller liten grad å ha tatt stilling til disse rettsspørsmålene. Det kan derfor stilles spørsmål ved om vedtaket om innvilget dispensasjon av 01.04.2025 tilfredsstiller de minstekrav som stilles til begrunnelse for enkeltvedtak, gitt kravene i fvl. §§ 24 og 25. Plan- og miljøutvalget synes heller ikke å ha supplert begrunnelsen ved den forberedende klagebehandlingen av 26.08.2025. Vi er likevel kommet til at saken samlet sett er tilstrekkelig opplyst til at vi kan avgjøre den ved vår klagebehandling.

Gjennom søknaden og korrespondanse, forstår vi at tiltakshavers argumentasjon i første rekke bygger på at bebyggelsens tekniske tilstand og standard tilsier kondemnering/rivingsobjekt, slik at det må gis tillatelse til riving. Tiltakshaver har tatt sterkt til orde for at antikvarisk myndighet og kommunen ikke har hensyntatt dette tilstrekkelig i saksbehandlingen. Til forskjell fra tidligere søknader, har tiltakshaver ytterligere utredet og dokumentert bebyggelsens dårlige tilstand. Av utredningene fremgår at bebyggelsen må totalrenoveres, herunder blant annet fuktsikres/dreneres, rehabilitere grunnmurer, etablere ny bæring i alle etasjer, erstatte alle ut- og innvendige bygningsmaterialer, mm. Tiltakshaver har innhentet kostnadsoverslag på arbeidet, som minimum beløper seg slik (5 800 000,- kr).

Vi viser til tiltakshavers redegjørelser i sin helhet.

Klagene fra Fortidsminneforeningen og Riksantikvaren fremholder at bebyggelsen som søkes revet representerer betydelige kulturhistoriske verdier, og tilbakeviser at det er grunnlag for å innvilgedispensasjon i denne saken. Vi viser til klagene i sin helhet.

3. Vurdering av om vilkårene for dispensasjon er oppfylt
Vi vurderer først om hensynene bak forbudet i § 2.1, hensynene i lovens formålsbestemmelse, eller nasjonale og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt hvis dispensasjon gis.

Hensynet bak reguleringsplanen som helhet er å sikre, bevare og videreutvikle de historiske, antikvariske, arkitektoniske, kulturelle og miljømessige verdiene som Lillesand representerer, gi rammer for både vern og utvikling av verdiene, samt forhindre inngrep som forringer og reduserer de nevnte verdiene som området representerer. Formålet med bestemmelsen i § 2.1 er spesifikt å sikre bevaring av eksisterende bebyggelse som innehar disse verdiene i seg selv, eller som bidrar til å fremme verdiene, gitt sine omgivelser. Bestemmelsen spiller slikt sett en vesentlig rolle i å sikre vern av et kulturmiljø (Lillesand sentrum) av stor nasjonal verdi. Saken aktualiserer derfor nasjonale interesser i svært stor grad, all den tid Lillesand sentrum i dag er et verdifullt eksempel på Sørlandets 1800-tallsbyer med bebyggelse og bymiljø som i stor grad er intakt, og hvor de historiske og sosiale linjer er godt lesbare i bebyggelsens organisering og utforming.

Plan- og bygningslovens formålsbestemmelse sier blant annet at «Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives», jf. pbl. § 1-1 fjerde ledd. Prinsippet tilsier at man bør utvise varsomhet med å tillate avvik fra bestemmelser som er vedtatt grunnleggende prinsipper om forutsigbarhet og medvirkning.

Eiendommen ligger innenfor et kulturmiljø som er av nasjonal interesse (tidl. Riksantikvarens NB!-område K32 Lillesand sentrum), og er oppført i Riksantikvarens oversikt over Kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse. Denne oversikten er et kunnskapsgrunnlag som skal bidra til god og bærekraftig arealforvaltning som ivaretar våre viktige kulturmiljøverdier.

Antikvarisk myndighet uttalte seg til søknaden om riving, 02.03.2023. Av uttalelsen fremkommer bl.a. følgende:

Det ble gjennomført befaring den 19.1.2023 hvor eier, ansvarlig søker, kommunens byggesaksavdeling og fylkeskommunens avdeling for kulturminnevern og kulturisme var tilstede. Bygningsmassen ble gjennomgått, med utvendig befaring samt gjennomgang av alle etasjene fra kjeller til loft.

(…)

Beskrivelse av dagens situasjon:
Utvendig bærer bygningsmassen preg av manglende vedlikehold over lang tid. Det mangler takstein og tekking rundt pipe, takrenner samt kledningsbord flere steder. Det er noe kledning av nyere dato enkelte steder, men det mangler vannbord over flere vinduer og vindskien har ikke blitt endekuttet. Dette indikerer en rekke arbeider som ikke er blitt fullført og som også kan ha betydning for de tekniske utfordringene med tanke på at bygningen ikke er tilstrekkelig sikret for ytre påkjenninger. Det er videre åpenbare utfordringer med tanke på tilsig av vann fra grunnen i kjeller. Dette er ikke en uvanlig problematikk for eldre bygninger, da de ofte er bygget direkte på fjell. Det har imidlertid gitt grunnmuren påkjenning over tid og det må derfor gjøres tiltak som leder vannet bort fra kjeller og bedrer forholdene i grunnen. Hjørnet av grunnmur i sørvest har begynt å rase ut og pusset på muren har begynt å slippe. Det ble observert en lekk utekran like ved inngangen til kjeller, som også kan være medvirkende med hensyn til forholdene rundt grunnmuren her. Det er noe råteskader på kledning i øst, samt manglende kledning flere steder på mellombygget.

Innvendig fremstår bygningsmassen som beskrevet tidligere og vi viser derfor til tidligere uttalelser her. En kan ikke se at det er gjort noen tiltak for å bedre de konstruktive forholdene, utover noe ekstra støtte innerst mot vegg/pipe i stue. Bæringen i bygningen kan være noe underdimensjonert, men den største utfordringen for huset er imidlertid at innvendig bærevegg i stue er fjernet. Dette medfører sig der hvor bærevegg tidligere har stått, noe som klart gir konstruktive utfordringer i hele bygningen – og som blant annet er synlig i kjeller hvor bærebjelker i dag må støttes opp av telefonstolper, i tak i stue, samt skjevheter i loftsgulvet. Til tross for dette fremstår ikke bygningen til å være i en slik forfatning at tiltak for utbedring ikke er mulig.

Vurdering:
Området har de siste årene gjennomgått en rekke større endringer, og området har dessverre mistet flere av de verdifulle bygninger og grøntarealer som til fordel for nybygg. Gjeldende eiendom har to av de eldste bygningene som står igjen i området, og har derfor stor betydning det gjenværende historiske miljøet.

I søknaden er det vist til at bygningsmassens verneverdi tidligere er vurdert på bakgrunn av de arkitektoniske og tidstypiske kvalitetene. Fylkeskommunen er enig i at dette er en bygning som bærer preg av å over tid ha endret seg og tilpasset seg de endrede behovene som man har hatt. Dette gjør at det man ser i dag ikke nødvendigvis representerer den opprinnelige og autentiske bygningen, men dette er ikke ensbetydende med at bygningen ikke har verdi. Det viser snarere et godt eksempel på hvordan bygninger gjennom tidene har blitt brukt; bygget til, gradvis endret og tilpasset behovene etter hvert som livet og samfunnet har endret seg. I henhold til eldre bykart fra 1890 kan man se to separate bygninger på eiendommen; en hvor det omsøkte bolighuset står, samt et mindre hvor S.N. Hansensgate 10B står. Det kan derfor tenkes at det opprinnelig kan ha vært snakk om et hovedhus og et uthus på eiendommen, som rundt århundreskiftet eller i første del av 1900-tallet ble sammenbygget med mellombygget og dannet det spesielle, lille gårdsrommet man ser i dag. De historiske sporene er fremdeles lesbare og plasserer også bygningen inn i en samfunnshistorisk og sosioøkonomisk sammenheng. Det er derfor ikke bare de arkitektoniske og tidstypiske trekkene ved bygningsmassen alene som tillegger eiendommen verdi, men også de kulturhistoriske og miljømessige forholdene sett i sammenheng med omkringliggende miljøet som ligger til grunn for verdivurderingen.

Basert på de visuelle observasjonene som ble gjort under befaring, kan fylkeskommunen se at bygningsmassen fremdeles har en del utfordringer som krever utbedring, jf. beskrivelser fra søknaden. Det fremstår imidlertid som lite endringer sammenlignet med tilstanden beskrevet i tidligere uttalelser fra fylkeskommunen, til tross for at det ikke er blitt gjort noe med bygningen på flere år. I fylkeskommunens tidligere uttalelser har det også blitt påpekt at det ikke er utført noen tiltak for å forbedre eksisterende situasjon. Fylkeskommunen reagerer derfor på at det til tross for tidligere avslag, svært klare anbefalinger og råd fra både fylkeskommunen og kommunen med hensyn til istandsetting og konkrete tiltak for utbedring, fremdeles ikke er gjort noen tiltak for å sikre bygningsmassen. Vår vurdering er at selv om bygningsmassen bærer preg av lang tids forfall, er tilstanden likevel ikke å anse som et rivningsobjekt.

Bygningsmassen har fremdeles kvaliteter som er både verdifulle og fullt mulig å ivareta, og eiendommen vurderes også å ha betydning som en del av kulturmiljøet i Lillesand sentrum som er av nasjonal verdi. Rivning av den eldre bygningsmassen vil å få negative konsekvenser for dette og vi vurderer derfor at tiltaket kommer i konflikt med de verdiene reguleringsplanen har til hensikt å ivareta. Etter en samlet vurdering fraråder vi sterkt at det gis dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelser for å rive hovedhuset. Vi anbefaler at bygningsmassen bevares, sikres og settes i stand.

Uttalelsen tilkjennegir klart at det foreligger omfattende utfordringer ved bebyggelsen, slik også tiltakshaver har redegjort for i sin søknad. Til tross for dette fremholdes at bebyggelsen likevel representerer viktige kulturhistoriske verdier, som det både er svært viktig å ivareta og som det er mulig å bevare.

Vi finner å kunne tilslutte oss den konkrete vurderingen som fremkommer gjennom uttalelsen fra Agder fylkeskommune. Uttalelsen er faglig og saklig begrunnet, og den gir en konkret begrunnelse for hvilke kulturhistoriske verdier eiendomsmassen representerer i dag, til tross for lengre tids forfall, og viser videre hvilke negative konsekvenser en riving vil få for det historiske bebyggelsesområdet Lillesand sentrum.

Vi legger til grunn opplysningene om at det rent faktisk er mulig å istandsette bebyggelsen, og kan derfor ikke se at den tekniske tilstanden i seg selv er et argument for å tillate riving. Vi mener dette står seg, selv når man tar høyde for at bebyggelsen er ytterligere forfalt siden vi behandlet saken sist i 2017. Vi anser at bebyggelsen – til tross for dårlig teknisk tilstand – fortsatt representerer vesentlige antikvariske verdier, både i seg selv og sett i sammenheng med sine omgivelser.

Vi ser heller ikke at tiltakshaver kan møtes med sin argumentasjon om at områdets kulturhistoriske verdi er redusert gjennom en rekke tiltak de seneste årene, på en slik måte at dette må medføre dispensasjon for riving. Til dette vil vi bemerke at det vernet som § 2.1 legger på området, særlig gjør seg gjeldende i denne saken, da det er tale om riving av noen av de eldste gjenværende bygningene i et område, som ellers har tapt verdier de siste årene. Viktigheten av å ivareta de gjenværende historiske sporene synes derfor å treffe i kjerneområdet av § 2.1, særlig når det er tale om et kulturmiljø av nasjonal interesse, som her.

I denne forbindelse finner vi også å kunne tiltre klagers vurdering når Riksantikvaren uttaler at:

Etter Riksantikvarens vurdering har denne saken stor betydning for videre ivaretakelse av helhetlige kulturmiljøverdier innenfor kulturmiljøet i Lillesand, som er av nasjonal interesse, og hvor kommuneplanens arealdel og overordnet regulering (verneplanen) gir tydelige føringer for vern. Konsekvensene av riving vil være at Lillesand kommune mister to av sine eldste gjenværende bygninger i dette området, bygninger som også forteller om byens utvikling. Aksept for riving i saker som denne vil bidra til at kulturmiljøet i Lillesand fragmenteres mer og mer, og at helhetlige kulturmiljøverdier svekkes og kan forsvinne. Bygningsmiljøet i Lillesand er en viktig kilde til kunnskap og opplevelse på nasjonalt nivå, og bygningene innenfor kulturmiljøet er vesentlig å ta vare på for dagens og kommende generasjoner. Dette gjelder også bygninger som har vært gjenstand for endringer over tid.

Vi kan heller ikke se at det finnes holdepunkter i rettskildene som tilsier at kostnadsaspektet ved en istandsetting er særlig relevant for vurderingen av om de bærende hensyn bak vernebestemmelsen blir vesentlig tilsidesatt. Slik kostnadsaspektet er anført i saken, anser vi først og fremst at dette er angitt som en betydelig ulempe som påhviler tiltakshaver, dersom det ikke innvilges dispensasjon. Som vi viser til nedenfor, kommer vi ikke inn på fordel-/ulempevurderingen i denne saken. Når det for øvrig gjelder spørsmålet om hvilken betydning det eventuelt har at istandsetting vil medføre til dels svært store kostnader for tiltakshaver, viser vi til vår kommentar til dette i tidligere vedtak av 29.12.2017. Fra vedtaket hitsettes:

Generelt bør det vises varsomhet med å la slike hensyn være avgjørende, bl.a. fordi det kan svekke motivasjonen for å utføre tilstrekkelig vedlikehold av eldre bygg. Det vises bl.a. til Fylkesmannens sak 2015/472 der rivning av et eldre bevaringsverdig bygg på Jomfruholmen i Arendal ble nektet til tross for store rehabiliteringsutgifter. Kostnaden forbundet med rehabilitering ble her anslått til over det dobbelte av et nybygg hvis tiltakshavers ønsker for bruk skulle legges til grunn. Fra avgjørelsen hitsettes:

Fylkesmannen er enig i at det kan tenkes bygg som er i en slik forfatning at et forbud mot riving, med dertil hørende ekstraordinært store rehabiliteringskostnader, vil stå i et så klart misforhold til byggets kulturhistoriske verdi eller på annen måte sette tiltakshaver i en svært urimelig stilling. Dette bør imidlertid være forbeholdt de klare unntakstilfellene, siden regelen snarere enn unntaket er at det knytter seg betydelige kostnader til oppgradering av bygg fra 1700- og 1800-tallet til den standard tiltakshaver ønsker. At det er rimeligere å bygge nytt enn å rehabilitere, kan ikke være noe avgjørende argument. Slik vil det ofte være. Det er også et poeng at dersom terskelen legges for lavt, vil dette kunne forsterke den utvikling man ser i en del saker, der eier lar bygg stå uten vedlikehold, i påvente av at byggets tilstand blir så dårlig at riving fremstår som eneste alternativ. Kommunen klarer ofte ikke å følge opp disse sakene i tilstrekkelig grad.

På denne bakgrunn ser vi ikke at kostnadsaspektet ved istandsetting er et avgjørende moment ved vurderingen av om de bærende hensyn bak reguleringsbestemmelsen, og nasjonale interesser, blir vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon.

Tatt i betraktning bebyggelsens verneverdi, mener vi at å tillate riving i denne saken, vil forringe nasjonale kulturverninteresser i betydelig grad. Til tross for bygningsmassens omfattende forfall mener vi at bebyggelsen fortsatt i dag representerer viktige historiske verdier, som ligger i kjerneområdet av de hensyn som reguleringsplanen – og særlig § 2.1 – skal ivareta. Konsekvensene av å akseptere riving vil følgelig gå på bekostning av kulturminnekvalitetene som fortsatt gjør seg gjeldende ved bygningen, samt det nasjonalt viktige kulturmiljøet i Lillesand sentrum. Vi mener derfor at det er klart at en rivning i vesentlig grad vil tilsidesette de bærende hensyn som ligger bak verneformålet i reguleringsplanen generelt, og rivingsforbudet i § 2.1 spesielt. Riving vil samtidig medføre en vesentlig tilsidesettelse av viktige nasjonale kulturverninteresser.

Vi bemerker også at å fravike rivingsforbudet i reguleringsplanen bryter med grunnleggende forutsetninger om forutsigbarhet i planleggingen, og derfor i seg selv fremstår som uheldig.

Vår vurdering ovenfor er rettsanvendelsesskjønn. Hensynet til det kommunale selvstyret, det vil si hensynet til at Plan- og miljøutvalget har ment at det er rimelig å gi tillatelse i dette tilfellet, har da ingen betydning i saken. Vi bemerker også kort at klagers anførsler om usaklig forskjellsbehandling – som følge av at det tidligere er gitt en rekke tillatelser til tiltak på øvrige adresser i området – heller ikke har relevans når vi vurderer tiltaket opp imot lovens vilkår for dispensasjon. Dette da det ulovfestede forvaltningsrettslige forbudet mot usaklig forskjellbehandling er en skranke for forvaltningens utøvelse av fritt skjønn, og altså ikke har relevans ved vurderingen av dispensasjonsvilkårene, som til forskjell for fritt skjønn-vurderinger, er utøving av rettsanvendelsesskjønn.

Ettersom et nødvendig vilkår for å innvilge dispensasjon fra reguleringsbestemmelse § 2.1 ikke er oppfylt, ser vi ikke grunn til å ta stilling til hvorvidt fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene. Av samme grunn tar vi heller ikke stilling til øvrige dispensasjonsforhold eller andre aspekt ved saken.

Konklusjon
Kommunens vedtak av 01.04.2025, om dispensasjon og rammetillatelse, er ugyldig som følge av en innholdsmangel. Innholdsmangelen består i at kommunen har innvilget søknad om dispensasjon fra reguleringsplanen, uten at det var rettslig adgang til dette.

Under henvisning til vurderingen over omgjør Statsforvalteren Lillesand kommunes vedtak av 01.04.2025. Det vil si at klagerne har fått medhold i sin klage.

Statsforvalterens vedtak
Lillesand kommunes vedtak av 01.04.2025 omgjøres under henvisning til begrunnelsen over. Det gis ikke dispensasjon fra reguleringsplanen § 2.1 for riving og gjenoppføring. Klagene tas til følge. Følgelig gis det også avslag på søknaden om rammetillatelse for tiltaket.

Statsforvalterens vedtak i klagesaken er endelig og kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan, jf. fvl. § 28.

Statsforvalteren gjør oppmerksom på at fvl. § 36 gir rett til dekning av vesentlige sakskostnader som har vært nødvendig for å få endret vedtaket til gunst for en part. Et eventuelt krav om dekning av vesentlige sakskostnader må fremsettes innen tre uker etter mottakelsen av dette brev.

Dokumentet er elektronisk godkjent