Statsforvalteren tar Fortidsminneforeningens klage til følge, Arendal kommunes vedtak omgjøres.

Vi mottok i dag følgende vedtak fra Statsforvalteren:

Arendal kommune. Statsforvalterens behandling av klage på kommunens avvisningsvedtak. Tangen Allé 36 – 39

Det vises til kommunens oversendelse mottatt her den 26. juni 2023.

Statsforvalteren omgjør kommunens avvisningsvedtak.

Sakens bakgrunn

Arendal bystyre vedtok den 30. mars 2023 reguleringsplan for Tangen allé 36-39. Reguleringsplanen åpner for å transformere dagens industriområde (bygning og asfalterte flater) til et boligområde og rekreasjonsområde for allmennheten. Konkret går planen ut på at dagens industribygg skal rives, og nye leilighetsbygg for 180-250 boenheter med tilhørende grå og blågrønn infrastruktur etableres i området.

Fortidsminneforeningen v/Agder avdeling og Aust-Agder lokallag påklaget vedtaket den 3. mai 2023. Kommunen fattet vedtak om å avvise klagen på grunn av klagers manglende partstatus og rettslig klageinteresse i saken den 24. mai 2023. Fortidsminneforeningen påklaget avvisningsvedtaket den 11. juni 2023.

Kommunen behandlet klagen på avvisningsvedtaket den 21. juni 2023. Kommunen opprettholdt avvisningsvedtaket og oversendte klagen til Statsforvalteren.

Statsforvalterens vurdering.

Statsforvalterens myndighet
Klagen behandles i medhold av plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-12 tredje ledd, jf. § 1-9, samt delegasjon av avgjørelsesmyndighet fra Miljøverndepartementet, jf. rundskriv T-2/09. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 34 andre ledd.

Saken er tilstrekkelig opplyst for vår klagebehandling, jf. fvl. § 17.

Klagerett og klagefrist:
Vedtak om å avvise en klage er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. fvl. § 2 tredje ledd og § 28 første ledd. Klager er part i saken hva angår spørsmål om avvisning, og har dermed klagerett jf. fvl. § 28. Videre er klagen rettidig, jf. fvl. § 29.

Vi gjør oppmerksom på at dersom vi kommer til at kommunens vedtak om avvisning ikke er gyldig, og må gjøres om, så vil kommunen være forpliktet til å realitetsbehandle klagen fra Fortidsminneforeningen av 3. mai 2023 på områdereguleringsplan for Tangen Allè 36-39 etter fvl. § 33 andre ledd, jf. tredje ledd.

Vurdering av om kommunen hadde anledning til å avvise klagen av 3. mai 2023:
Det følger av fvl. § 34 første ledd at dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal klageinstansen avvise saken. Vilkår for å behandle en klage er at klagen retter seg mot et enkeltvedtak, at klagen er fremsatt av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken og at klagefristen er overholdt. Vi viser til fvl. §§ 28 første ledd, 29 og 31.

Vi legger til grunn at Fortidsminneforeningen ikke er part i reguleringsplansaken. Spørsmålet er om Fortidsminneforeningen har rettslig klageinteresse, jf. fvl. § 28.

Det følger av lovforarbeidene1at «rettslig klageinteresse» skal motsvare «rettslig interesse» i den tidligere tvistemålsloven § 54. Gjeldende tvistelov (tvl.) § 1-3 andre ledd og § 1-4 første ledd og rettspraksis etter disse vil være relevant i anvendelsen av fvl. § 28 første ledd. Statsforvalteren viser i denne sammenheng til at det i juridisk teori2 presiseres at «klageretten i hvert fall ikke strekker seg kortere enn søksmålsretten».

Av tvl. § 1-4 første ledd følger det at foreninger kan reise søksmål om forhold som ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde. At organisasjoner og foreninger kan ha rettslig klageinteresse er derfor klart. Høyesterett3 har uttalt at «[f]orutsetningen er at organisasjonen ut fra formål, virksomhet og representativitet har tilstrekkelig tilknytning til søksmålet». Tradisjonelt har man i praksis vært nokså liberal med hensyn til hvilke interesser som i plan- og bygningslovgivningen kan gi klagerett.

Vi viser i denne sammenheng også til Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2017/2102. Sivilombudsmannen uttalte at hvorvidt en interesseorganisasjon har rettslig klageinteresse, må avgjøres etter en helhetlig vurdering der det er sentralt om klagegjenstanden omfattes av organisasjonens formål og virksomhet. Medlemstall og representativitet skal også spille inn. Om formål og virksomhet uttalte Sivilombudsmannen at utgangspunktet for vurdering av formålet vil være vedtektene, og at formålsbestemmelsen må suppleres med og ses i lys av organisasjonens faktiske virksomhet. Når det gjaldt medlemstall og representativitet uttalte Sivilombudsmannen at dette må ses i sammenheng med organisasjonens geografiske nedslagsfelt, og at en lokalforening bare vil ha rettslig interesse i saker innenfor foreningens stedlige arbeidsområde. Kravet til medlemstall vil være relativt mindre for en lokalforening enn for en landsdekkende organisasjon, og tilknytning til en landsdekkende organisasjon vil til en viss grad kunne bøte på lave medlemstall. Representativitet må også vurderes i lys av blant annet hvem det påklagede vedtaket angår, og om alle interesserte har anledning til å slutte seg til organisasjonen. Det er likevel ikke et krav at organisasjonen representerer flertallsinteressene på stedet.

1 Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 99
2 Woxholt, Forvaltningsloven (5. utg. 2011) på s. 497
3 Rt. 2003 s. 833 (Stopp Regionfelt Østlandet) avsnitt 30

Statsforvalteren ser at Fortidsminneforeningen lokallag Aust-Agder er en underavdeling av Fortidsminneforeningens Agder avdeling og Fortidsminneforeningen sentralt. Foreningen har ifølge sine egne nettsider rett i underkant av 8.000 medlemmer nasjonalt, og en rekke avdelinger og lokallag landet rundt. Lokallag Aust-Agder har - medlemmer. Forbundet har en lang historie, og dreier seg ikke om noen ad-hoc-organisasjon som er opprettet i forbindelse med denne klagen. Fortidsminneforeningen er videre åpen for enhver, den fremstår som veletablert og utviser etter det Statsforvalteren kan se et høyt aktivitetsnivå. I vedtektene for Aust-Agder lokallag fremgår det at:

§ 1 Navn og formål

Aust-Agder lokallag er en underavdeling av Fortidsminneforeningens Agder avdeling. Lokallagets virkeområde er tidligere Aust-Agder fylke. Lagets formål er å arbeide for bevaring av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer, og skape en allmenn forståelse for kulturminnevern i sitt virkeområde.

Formålet er vidt formulert og vil kan være dekkende for en rekke aktiviteter. Uti fra foreningens nettside vil en del av virksomheten knytte seg til plan- og byggesaker, da særlig saker som omhandler riving av bevaringsverdige bygg. Vi vurderer at det ut ifra formålet ikke utelukkes at også engasjement knyttet til reguleringsplanarbeid som berører verneverdige kulturmiljøer kan være omfattet av foreningens virksomhet. Selv om dette etter vår mening må anses å komme litt på siden av hovedformålet, ved at bevaring av fortidsminner og verneverdige kulturminner- og miljøer fremstår som mest fremtredende når man ser på organisasjonens navn, vedtekter og nettside.

Videre fremgår det av Fortidsminneforeningens nasjonale strategi 2020-2050 at:

Stedsutvikling

Fortidsminneforeningens lokallag og fylkesavdelinger skal være pådrivere for god stedsutvikling i bygd og by. Høy faglig kompetanse skal gjøre Fortidsminneforeningen til en organisasjon som politikere, planleggere og utbyggere lytter til i spørsmål om kulturminner og stedsutvikling.

Fortidsminneforeningens strategi om stedsutvikling tilsier at foreningen anser det som en av deres oppgaver å komme med innspill i reguleringssaker hvor kulturminner berøres. At et reguleringsplanvedtak påklages i deres navn, må på generelt grunnlag anses å være i tråd med deres nasjonale strategi om stedsutvikling, og anses å være innenfor organisasjonens formål og normale virksomhet.

Kommunen mener foreningen ikke kan anses så ha rettslig klageinteresse i denne konkrete saken, og viser til at reguleringsplanen ikke berører et område med bevaringsverdig bygningsmiljø, ved at industribygget som skal transformeres ikke er bevaringsverdig. Kommunen mener at det ikke er tilstrekkelig at planområdet ligger i nærheten av bevaringsområder. Fortidsminneforeningen mener på sin side at kommunen tolker kulturmiljø for snevert. Foreningen må anses for å ha rettslig klageinteresse da reguleringsplanen vil ha påvirkning på de verneverdige kulturminnene rundt reguleringsområdet.

Statsforvalteren er enig med kommunen i at reguleringsplan for Tangen allé 36-39 ikke i seg selv berører et område med bevaringsverdig bygningsmiljø, i den forstand at industribygget som skal transformeres ikke er bevaringsverdig. Dette tilsier at reguleringsplanvedtaket ikke i tilstrekkelig grad kan anses å berøre Fortidsminneforeningens formål og virksomhet, og trekker i retning av at Fortidsminneforeningen ikke har rettslig klageinteresse i reguleringssaken.

Statsforvalteren ser at det ligger fem områder med bevaringsverdige bygningsmiljø i nærheten av reguleringsområdet, alle ligger inn under hensynssoner bevaring (H_570). Områdene utgjør til sammen et kulturmiljø som er preget av historiske og verneverdige elementer, som den nye planlagte bebyggelse vil inngå i og være en del av. Planområdet er ifølge sakens dokumenter på 222 dekar. Det planlegges bygg i 3-7 etasjer som skal utgjøre 180-250 boenheter. Det er etter vår mening klart at kulturmiljøet vil bli berørt med tanke på bygningenes landskapsvirkninger/fjernvirkninger, og da særlig volum, struktur, materialer og farger som skiller seg ut fra den eksisterende bebyggelsen i området. Statsforvalteren ser at det eksisterende kulturmiljøet i området vil kunne bli svekket, ved at kulturmiljøet i området som helhet blir berørt av nye tiltak. Innvirkningen reguleringsplanen vil kunne ha på det utvidede kulturmiljøet vil etter vår vurdering i en viss grad måtte anses å berøre Fortidsminneforeningens formål og virksomhet, og trekker i retning av at Fortidsminneforeningen må anses å ha rettslig klageinteresse i reguleringssaken.

Når det gjelder klagens innhold mener Statsforvalteren at denne bærer preg av å være grundig og detaljert. Klagen er forholdsvis omfattende, og konkret på hva som kreves av endring for å få en bedre løsning i området. Statsforvalteren mener klagens innhold, sett i sammenheng med organisasjonens virksomhet og tilknytning til planområdet er med på å forsterke organisasjonens interesse i saken og at denne må anses som aktuell. Vi ser også at spørsmål rundt kulturmiljø har vært et sentralt og viktig tema i planarbeidet. Det bemerkes at Fortidsminneforeningen har kommet med innspill i saksprosessen før vedtak forelå. Dette trekker i retning av at Fortidsminneforeningen bør gis klagerett i denne saken.

Oppsummert vil Statsforvalteren betegne plansaken som en endring som må anses å berøre et større historisk kulturmiljø, som i omfang må kunne sies å relatere seg i tilstrekkelig grad til Fortidsminneforeningens formål om å ivareta kulturminner og kulturmiljøer i plan- og byggesaker. Det foreligger opplysninger som tilsier at foreningen har en medlemsmasse som legitimerer en klageinteresse i lokale forhold, og det foreligger opplysninger om en konkret geografisk tilknytning til planområdet. Samlet sett mener Statsforvalteren klagen gir grunnlag for å konstatere

forhold som ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde.

Fortidsminneforeningen må etter dette anses å rettslig klageinteresse i saken. Klager har således klagerett etter fvl. § 28 første ledd.

Statsforvalterens vedtak:
Statsforvalteren omgjør Arendal kommunes avvisningsvedtak av 24. mai 2023. Fortidsminneforeningens klage av 3. mai 2023 må realitetsbehandles. Klagen tas til følge.

Statsforvalterens vedtak i klagesaken kan ikke påklages til overordnet forvaltningsorgan, jfr. fvl. § 28 tredje ledd.

Partene i saken har med visse unntak rett til å se sakens dokumenter, jf. fvl. §§ 18 og 19. Klagerne er underrettet om vedtaket ved kopi av dette brevet.

Med hilsen

Gunnar Refsland (e.f.) seniorrådgiver
Christina Erdvik-Gabrielsen, seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent